droit administratif 24.02.12

1. Selon leur auteur

1. Les décrets

Ils se trouvent au sommet de la hiérarchie des normes.

C’est un AAU dont l’auteur est le PR ou le PM.

Les décrets pris en conseil des ministres (*)

Les décrets simples du PR

Les décrets du PM pris après avis du CE (**)

Les décrets simples du PM

* = Pris par le PR pendant un conseil des ministres.

CE, 1992, « MEYET » : il étend le nombre des décrets pris en conseil des ministres. Il permet au PR de prendre les décisions qu’il veut en conseil des ministres.

** Aussi appelés les Décrets en CE.

Il peut aussi arriver qu’un décret ne soit pas un AAU :

• Les actes de gouvernement
• Les décrets de grâce

2. Les arrêtés

= AAU dont l’auteur est un maire, un préfet ou un ministre.

L’arrêté ministériel

L’arrêté préfectoral

L’arrêté municipal

Ce peut être un acte réglementaire (un arrêté de police), un acte particulier (DUP par arrêté), un acte individuel.

3. Les délibérations

= AAU pris par les conseils municipaux, généraux ou régionaux.

Rem :

• Le droit administratif admet qu’un AAU se nomme sous un autre nom comme la circulaire, l’instruction ou la « lettre ».
• Un silence de 2 mois de l’administration vaut rejet (AAU)
• Avant, il y avait jusque 1980, au-dessus des décrets, le règlement d’administration publique = règlement d’application d’une loi pris par une procédure solennelle car après avis de l’assemblée générale du CE.

Il a été supprimé car la procédure était trop lourde.

Section 2. Le régime juridique de l’AAU

Sous-section 1. La disparition de l’AAU

§1. La disparition rétroactive de l’AAU

1. La condition résolutoire

= événement incertain prévu par l’AAU et dont la survenance met fon rétroactivement à cet acte.

Par exemple, il y a celle affectant la nomination d’un fonctionnaire → condition de l’acceptation par l’intéressé, s’il refuse, la nomination prend fin rétroactivement.

2. Le retrait

CE, 1922, « DAME CACHET »

1. Les principes directeurs

1. La division fondamentale

Il y a une division entre les actes créateurs de droit (difficile à retirer) et les actes non créateurs de droit.

Liste des actes non créateurs de droit :

• Les règlements → CE Sect., 1973, « SOCIETE LEROI »
• Les actes inexistants = les actes dont l’illégalité est tellement flagrante qu’ils sont réputés juridiquement inexistant. CE, 1957, « ROSAN GIRARD »
• Les actes obtenus par fraude → CE Sect., 2002 « ASSISTANCE PUBLIQUE DES HOPITAUX DE MARSEILLE ». EX : décision autorisant un étudiant à s’inscrire à la fac sur la base d’un faux diplôme.
• Les autorisations de police → CE Ass., 1958, « GRAFF »
• Les actes recognitifs = actes reconnaissant une situation préexistante sans que l’administration ait un quelconque pouvoir d’appréciation. EX : l’attestation de détention d’un diplôme.
• Les actes particuliers → CE, 1974, « ADAM »

Liste des actes créateurs de droit :

• La nomination d’un fonctionnaire
• Le permis de construire
• Décision de l’administration d’octroyer une somme d’argent à un administré → CE Sect., 2002, « Mme SOULIER ».

Certains AAU ne créent pas de droit à l’égard de leur destinataires mais en créent à l’égard des tiers. L’exemple typique est la révocation d’un fonctionnaire qui est une mesure très grave qui consiste à exclure une personne de la fonction publique en raison d’une faute qu’elle a commise. Cela créé des droits à l’égard de ses collègues qui vont pouvoir occuper le poste ainsi libéré → CE, 1955, « RODDE ».

Certains AAU ne créent des droits que sous condition c’est-à-dire qu’ils vont fixer des conditions qui doivent être remplies pour que l’acte crée des droits.

CE Sect., 1979, « SECRETAIRE D’ETAT AUX UNIVERSITES » : l’Etat décide d’allouer une dotation de fonctionnement à une université. On s’est demandé si cette décision créait des droits ou non. La réponse est que cela crée des doits à condition que l’université organise les enseignements pour laquelle la dotation est versée.

2. Les trois grandes hypothèses distinguées par la jurisprudence

b.1. L’hypothèse du retrait d’un acte non créateur de droit

Il y a un principe selon lequel le retrait de ces actes est possible à tout moment et pour tout motif.

A tout moment = peut le retirer plusieurs mois voire plusieurs années après qu’il ait été pris.

Pour tout motif = il n’est pas nécessaire que cet acte soit illégal.

Comme l’acte ne crée pas de droit, son retrait ne va pas causer de grief.

CE, 1955, « SIBERSTEIN » → un acte obtenu par fraude peut être retiré à tout moment et pour tout motif.

CE Sect., 2002, « ASSISTANCE PUBLIQUE HOPITAUX DE MARSEILLE » → un acte non créateur de droit peut être retiré à tout moment.

Les règlements sont bien des actes non créateurs de droit et la jurisprudence estime que pour des raisons de sécurité juridique, on ne peut les retirer que dans le délai du recours contentieux c’est-à-dire dans le délai de 2 mois à compter de la publication.

CE Sect., 1958, « PONARD » : un règlement est une base juridique qui sert à prendre des actes individuels se basant sur le règlement. Si on retire rétroactivement un règlement, on remet en cause tous les actes individuels qui ont été pris sur son fondement. Il est évident qu’on peut abroger le règlement après les 2 mois c’est-à-dire le supprimer non rétroactivement.

b.2. L’hypothèse du retrait d’un acte créateur de droit et légal/régulier

Il y a un principe qui est celui selon lequel le retrait de tels actes est impossible car ils sont créateurs de droit et ils sont légaux.. Il y a des exceptions qui sont au nombre de trois :

• Le retrait de ce type d’actes est possible lorsqu’il est autorisé par une loi.
• Le retrait de ces actes est possible lorsqu’il est nécessaire pour assurer l’exécution du jugement.

CE, 1925, « RODIERE » : annule un tableau d’avancement des fonctionnaires. Le problème est qu’en moyenne, un jugement administratif met environ 4 ans à statuer et donc le fait que le tableau soit annulé oblige l’administration à retirer rétroactivement les tableaux intervenus entre deux puisqu’il y en a un tous les ans.

• Le retrait de ces actes est possible lorsque l’intéressé le demande, à condition que cela ne porte préjudice à personne → CE, 1974, « MINISTRE DE L’INTERIEUR C/ GAY ».

b.3. L’hypothèse du retrait d’un acte créateur de droit et illégal/irrégulier

Jusqu’en 2001, CE, 1921, « DAME CACHET ».

Cette jurisprudence disait que le retrait de ce type d’actes était possible à deux conditions cumulatives :

• Il fallait que le retrait soit motivé par son illégalité et pas par de simples motifs d’opportunité.
• Il fallait que le retrait intervienne dans le délai du recours contentieux c’est-à-dire :
  • Dans le délai de 2 mois à compter de la publicité de l’acte si aucun recours contentieux n’a été formé contre lui.
  • Tant que le juge n’a pas statué lorsqu’un recours contentieux a été formé.

Dans l’affaire « Dame Cachet », le ministère des Finances accorde à Mme Cachet une somme d’argent en novembre 1920. Il a un remord et s’aperçoit de l’illégalité. Il décide de retirer la somme d’argent en mai 1921. Le retrait est intervenu 6 mois après la publicité du premier acte qui est donc plus que le délai de 2 mois. L’affaire posait donc une difficulté parce qu’il y avait une similitude entre le délai de retrait et le délai de recours contentieux. Dans certains cas, cela avait des conséquences très préjudiciables pour les administrés. C’est l’hypothèse dans laquelle un acte n’a fait l’objet d’aucune publicité par l’administration. Dans un cas comme cela, le délai de recours contentieux est illimité ce qui est une sorte de punition de l’administration. La jurisprudence en a tiré la conséquence que le délai de retrait était illimité ce qui est très choquant car il n’y avait plus aucune sécurité juridique pour l’administré.

La situation depuis 2001 : CE, 2001, « TERNON ». Cet arrêt a rompu le principe de similitude entre délai de recours contentieux et délai de retrait. Le délai de recours contentieux n’a pas changé. Désormais, le délai de retrait est un délai de 4 mois suivant la prise de décision. L’avantage de cette jurisprudence est que le problème de la jurisprudence antérieure n’existe plus.

CE Ass., 1966, « VILLE DE BAGNEUX » : possibilité de retrait. Cette jurisprudence a été complètement renversée par l’arrêt TERNON.

La jurisprudence TERNON présente aussi des défauts qui ont été résumé par le Pr. Gaudemet dans un article qui dit que :

• C’est une jurisprudence trop timide vis-à-vis du pouvoir exécutif car l’arrêt TERNON permet que son délai de 4 mois soit écarté par un simple règlement.
• C’est une jurisprudence trop audacieuse vis-à-vis du pouvoir législatif car un an avant l’arrêt TERNON, le Parlement avait voté une loi le 12 avril 2000 qui prévoyait que le retrait des autorisations possibles était possible dans un délai de 2 mois.

2. Les dérogations au principe directeur

1. Le retrait des autorisations implicites

En droit français, il y a toujours eu un régime de retrait particulier pour les autorisations implicites. Avant 2000, l’arrêt de référence = CE, 1969, « EVE » : le retrait de ces autorisations implicites était totalement impossible.

La loi du 12 avril 2000 a changé le système puisqu’elle a disposé que le retrait de ce type d’actes est désormais possible dans des conditions qui varient selon 3 hypothèses distinguées par la loi :

• Si l’acte a fait l’objet d’une publicité : le retrait est possible dans le délai du recours contentieux c’est-à-dire dans le délai de 2 mois à compter de la publicité.
• Si l’acte n’a pas fait l’objet de publicité : le retrait est possible dans le délai de 2 mois à compter de la prise de décision.
• Un recours juridictionnel a été formé contre l’AAU : le retrait peut intervenir, selon la loi, le temps que le juge n’a pas statué.

2. Le retrait des décisions implicites de rejet créatrices de droit

C’est une hypothèse qui n’était pas réglée par l’arrêt TERNON.

CE, 2007, « SOCIETE KAEFER WANER » : le retrait est possile aux conditions de l’arrêt DAME CACHET.

3. Le retrait des autorisations d’urbanisme

Le droit d’urbanisme est la branche du droit relative aux constructions. Le législateur s’est dit qu’il fallait un régime particulier pour ces autorisations. La loi ENL du 13 juillet 2006 reprend le délai de 3 mois à compter de la prise de décision.

4. Le retrait décidé par le supérieur hiérarchique

C’est la dérogation la plus ancienne. Il y a un principe assorti d’exceptions très importantes.

Principe : application de la jurisprudence TERNON, peu importe qu’un retrait soit décidé par l’auteur de l’acte initial ou par son supérieur hiérarchique : CE, 1968, « SOCIETE DU LOTISSEMENT DE LA PLAGE DE PAMPELONNE ».

Il en va autrement quand un texte le décide. En droit français, il est assez fréquent qu’un texte donne aux supérieurs hiérarchiques des pouvoirs supérieurs à ceux que donne la jurisprudence TERNON.

CE Ass., 1968, « MANUFACTURE FRANCAISE DES PNEUS MICHELIN » : lorsqu’un texte déroge à TERNON au profit d’un supérieur hiérarchique, il faut s’incliner devant le texte. En l’espèce, il s’agissait d’une disposition du Code du Travail qui donnait des pouvoirs d’autorisation de licenciement et de retrait de licenciement au Ministre du travail beaucoup plus importants qu’à ses subordonnés. Le ministre pouvait retirer une autorisation de licenciement pour motif de simple opportunité et pas d’illégalité. C’est une dérogation au premier critère de DAME CACHET et de TERNON.

3. L’obligation de retrait

L’administration a-t-elle parfois une compétence liée pour retirer un acte ? OUI.

Dans l’hypothèse de la jurisprudence RODIERE, le fait que le retrait soit nécessaire montre bien que l’administration ne dispose plus d’un pouvoir discrétionnaire.

CE, 1960, « Cie D’ASSURANCE LA PREVOYANCE » : l’administration est obligée de retirer un acte qu’il soit créateur de droit ou non, dès lors qu’il est illégal et qu’un administré le demande. Lorsque l’acte est créateur de droit, ce retrait n’est possible que dans les conditions de la jurisprudence TERNON alors qu’au contraire, quand l’acte est non créateur de droit, le délai est illimité.

CE, 1992, « ROQUES » confirmation de la jurisprudence ci dessus.

Pour les règlements, la jurisprudence précise que leur retrait n’est obligatoire qu’à condition d’intervenir dans le délai de recours contentieux → CE, 1985, « TABEL ».

§2. La disparition non rétroactive de l’acte

Cette disparition non rétroactive est beaucoup plus facile à décider parce qu’elle est beaucoup moins menaçante pour la sécurité juridique puisqu’elle ne remet pas en cause le passé. Deux grandes hypothèses sont dégagées par Pierre Delvolvé.

1. Les modalités extinctives

Le Pr. Delvolvé distingue entre :

• le terme extinctif : c’est l’arrivée d’une date ou l’expiration d’un délai prévu par l’acte lui-même pour sa disparition non rétroactive. Par exemple, le médiateur de la justice est un sage qui rempli des fonctions de bons offices. D’après la loi de 1973 qui l’a créé, il est prévu que ce médiateur est nommé pour 6 ans par un AAU qui est un décret en Conseil des Ministres. Dès le départ, le décret en Conseil des Ministres contient le terme extinctif. C’est une disparition non rétroactive qui est prévu dès le départ par l’acte lui-même. Les choses sont claires dès le début pour tout le monde.
• La condition extinctive : c’est un événement aléatoire prévu par l’acte juridique lui-même et dont la réalisation entraîne sa disparition pour l’avenir. Par exemple, en droit français, un permis de construire est valable deux ans ce qui signifie que si les travaux ne sont pas commencés dans ce délai de deux ans, le permis est automatiquement caduque. L’événement aléatoire est le non-commencement des travaux ce qui entraîne la disparition non rétroactive au bout de deux ans. Le titulaire du permis de construire est prévenu dès le début de cette condition. C’est la raison pour laquelle dans certains manuels, on ne parle même pas de ces modalités.

B) L’abrogation

L’abrogation est un AAU qui provoque la disparition non rétroactive d’un autre AAU alors que celle-ci n’était pas prévue à l’avance. Dans l’hypothèse d’une abrogation, il y a nécessairement 2 AAU en présence. Il y a un acte initial qui va faire l’objet de l’abrogation et le deuxième qui est un AAU qui abroge.

1. La liberté d’abroger les AAU
   1. La liberté d’abroger les actes non créateurs de droit

Le principe est que cette abrogation est toujours possible. Il n’y a aucun inconvénient pour la sécurité juridique. C’est une solution très ancienne.

CE, 1907, « Cie DES CHEMINS DE FER DE L’EST » : pose le principe selon lequel l’administration est libre de modifier ou d’abroger ses règlements. C’est ce qu’on appelle le principe de mutabilité des règlements.

L’explication a été donnée pour la première fois par Gaston Jèze qui a expliqué que si cette solution a été retenue, c’est parce qu’une génération ne peut pas lier les génération suivantes par ses propres règlements.

CE Sect., 1961, « VANNIER » : un règlement s’engageait à diffuser les émissions de télévision sur certaines fréquences jusqu’à une certaine date. Quelques années plus tard, l’administration change d’avis et souhaite interrompre les émissions TV sur ces fréquences. L’administration abroge le règlement initial. Même dans un cas comme celui là, le principe de mutabilité joue. L’administration reste libre d’abroger un règlement même lorsque ce dernier l’engageait jusqu’à une certaine date.

CE Sect., 2002, « ASSISTANCE PUBLIQUE HOPITAUX DE MARSEILLE » : traite d’un retrait mais on s’aperçoit qu’il parle aussi de l’abrogation en rappelant que l’abrogation d’un acte non créateur de droit est toujours possible.

CE Ass., 2006, « KPMG » : la liberté d’abrogation d’un règlement existe toujours mais à condition que cette abrogation ne porte pas une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours. Cela veut dire que lorsqu’on veut abroger un règlement et qu’on s’aperçoit que cela risque de perturber les situations contractuelles, il faut que l’acte d’abrogation prévoie des dispositions transitoires pour ne pas perturber ces situations contractuelles.

2. La liberté d’aabroger les actes créateurs de droit

Jusqu’en 2006, la situation n’était pas complétement claire.

CE, 2006, « 9 TELECOM » : l’abrogation des actes créateurs de droit n’est possible que dans 2 hypothèses :

• Lorsque le bénéficiaire des droits le demande,
• Dans les cas et aux conditions prévues par les textes.

EX : le fonctionnaire est régi par des lois qui forment son statut. Ces grandes lois datent de 1983 et 1984. Dans ces textes, on envisage l’abrogation de la nomination du fonctionnaire. Il y a 3 hypothèses pour cela :

• La révocation = exclusion de la fonction publique pour faute,
• Le départ à la retraite
• Le licenciement

CE Sect., 2009, « COULIBALY » : consécration d’une solution nouvelle qui transpose la jurisprudence TERNON en matière d’abrogation d’actes créateurs de droit. Cette décision ajoute aux deux cas de figure prévus par la jurisprudence de 2006, un 3^ème cas de figure. Cela ne concerne que les décisions individuelles express xréatrices de droit qui ne peuvent être abrogées que dans le délai de 4 mois à compter de leur prise de décision et en outre, à condition, qu’elles soient illégales.

2. L’obligation d’abroger les AAU
   1. L’obligation d’abroger les actes réglementaires illégaux

CE Ass., 1989, « ALITALIA » : PGD selon lequel l’administration est obligée d’abroger un règlement illégal dès lors qu’un administré le lui demande. C’est une jurisprudence très étendue. Lorsque l’illégalité du règlement est produite par les circonstances de fait, la jurisprudence admet parfois, pour que l’abrogation soit licite, que ce changement de circonstances de fait soit considéré comme un bouleversement depuis CE Ass., 1964, « SIMONNET ». Cet arrêt dit qu’il faut un bouleversement en matière de circonstances économiques.

Peu importe la date à laquelle a lieu la demande d’abrogation. Elle peut arriver des années après que le règlement ait été pris. L’abrogation tout comme le retrait n’est pas demandé au juge mais à l’administration → ALITALIA.

Cet arrêt a fait progresser cela car avant 1989, arrêt de référence = CE Sect., 1930, « DESPUJOLS ». L’arrêt DESPUJOLS était beaucoup plus restrictif car il n’admettait l’obligation d’abrogation d’un acte illégal que lorsque la demande de l’administré était formée dans le délai de deux mois à compter de la publication du règlement. En cas de changement de circonstances, s’il s’analysait comme un changement de circonstances de droit, la demande d’abrogation devait toujours être faite dans un délai de 2 mois mais à compter de la publicité du nouveau texte. Il y avait un seul cas dans lequel cet arrêt était plus généreux, le cas du changement de circonstances de fait qui admettait que la demande d’abrogation puisse être faite n’importe quand.

2. L’obligation d’abroger les actes non réglementaires illégaux

La jurisprudence ALITALIA a-t-elle été transposée aux actes non réglementaires ? NON → CE Sect., 1990, « ASSOCIATION LES VERTS », CE, 2006, « 9 TELECOM ».

Sous-section 2. La formation des AAU

§1. Les règles de compétence

A) La tridimensionnalité de la compétence

1. La compétence matérielle

Une autorité administrative n’a compétence que pour prendre des AAU dans certains doamaines c'est-à-dire dans certaines matières.

EX : le Préfet de Police a une compétence matérielle qui consiste à prendre des AAU uniquement en matière de police.

2. La compétence territoriale

C’est l’idée selon laquelle une autorité administrative n’a compétence que pour prendre des AAU dans un certain territoire.

EX : Le Préfet de Police n’est compétent qu’à Paris. Le maire n’est compétent que dans le périmètre de sa commune.

3. La compétence temporelle

Une autorité administrative n’a compétence pour prendre des AAU que pendant un certains temps. Juridiquement, on dit qu’une autorité administrative n’est compétente pour prendre des AAU qu’entre son investitutre et sa désinvestiture. Cela signifie que les actes qui ont été pris cesse après la désinvestiture.

EX : la fac est organisée selon des textes qui la régissent depuis 1999. Ce règlement pris en 1999 produit des effets en 2011.

Aujourd’hui, quand on parle de compétence temporelle, on ne parle que de la date à laquelle une autorité peut prendre un acte.

B) Le caractère impératif des règles de compétence

1. Les règles de compétence sont d’ordre public

Les règles de compétence, en droit français, sont plus importantes que les règles de forme et de procédure car les règles de compétence sont considérées comme étant d’ordre public. Cela signifie que lorsqu’un AAU est attaqué devant le juge administratif et que le requérant oublie d’invoquer sa violation des règles de compétence, le juge peut et doit soulever d’office l’incompétence de l’auteur de l’acte pour l’annuler. En dehors de cela, il y a une interdiction faite aux juges de statuer ultra petita. L’exception à ce principe est la règle de compétence.

2. La règle du parallélisme des compétences

Il arrive souvent que des textes désignent des autorités compétentes pour prendre des AAU mais oublient de préciser quelle est l’autorité compétente pour les modifier ou les abroger

CE Sect., 1959, « FOURRE-CORMERAY » : dégage la règle du parallélisme des compétences, l’autorité administrative compétente pour modifier ou abroger un AAU est l’autorité qui l’a pris.