Finances publiques dernier cours

Section 2. Les modalités de l’exécution administrative et comptable

Il s’agit de donner quelques grands éléments relatifs au droit de la comptabilité publique. L’idée est de parvenir à une transparence des comptes de l’Etat et à une meilleure maitrise de la dépense publique.

Création de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFP).

Un troisième type de comptabilité a été prévu dans la LOLF, c’est une comptabilité dont la LOLF dit qu’elle est destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. L’objectif est d’analyser le coût des politiques publiques. La révision c° de 2008 renforce cette analyse (« le Parlement peut évaluer les politiques publiques »).

Les comptes doivent faire l’objet d’une certification par la Cour des comptes (art. 58 al 5 LOLF).

§1. Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics

C’est effectivement un principe fondamental de la comptabilité publique. Il remonte à des décrets de l’an III. Aujourd’hui le fondement juridique de ce principe est un décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique. Il a été relativement modifié avec l’entrée en vigueur de la LOLF.

On a une séparation entre deux autorités qui est à la fois une division organique et une division fonctionnelle des compétences. Elle pose également une indépendance et une incompatibilité des fonctions.

1. La distinction classique entre l’ordonnateur et le comptable public

• Ordonnateur

On peut le définir comme un agent d’autorité, qu’il soit nommé ou élu, placé à la tête d’une administration (ministère, collectivité, service) et qui est amené à l’attribution financière […]

C’est le décideur financier. Très souvent cette qualité de financier est accessoire à celle d’administrateur ou de décideur. Très souvent il est chef de service et décideur financier de façon accessoire.

Il a des fonctions importantes, un champ de compétence large à l’exclusion du maniement des fonds publics réservé au comptable public. En matière de recettes il va constater par exemples les créances, il va arrêter le montant de la créance et il va ordonner le recouvrement de la créance en prenant un ordre (titre) de recettes. Le comptable pourra ensuite encaisser le montant de la créance.

En matière de dépenses il a des compétences parallèles mais en plus il a une certaine liberté de décision car il lui appartient de décider de l’opportunité de la dépense. Il va prendre la décision mais c’est le comptable public qui va se charger du paiement.

« Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses ».

Il y a deux sous catégories d’ordonnateurs :

• Les ordonnateurs principaux. Pour le budget de l’Etat c’est le ministre. Pr un budget annexe il va s’agir d’un directeur de service. Ce peut être encore le directeur ou le président de l’EP.

Les ordonnateurs secondaires, c’est à dire, des agents administratifs qui sont en fonction dans un démembrement de la personne morale de droit public. Ces agents administratifs ont un champ de compétence plus restreint et se sont vus donner une délégation niveau in-fra-nationale. Par exemple, le Préfet est ordonnateur secondaire de droit commun, il n’a pas autorité sur toutes les administrations déconcentrées (académies…) : certaines administrations disposent de leurs propres ordonnateurs secondaires (enseignement, armées…).

• Comptables publics

Ce sont des agents publics. En cela ils se distinguent des ordonnateurs qui ne sont pas forcément des fonctionnaires. Ils sont en fait employés comme comptables. Ce sont des comptables nommés par le ministre en charge des finances, qui sont soumis à un statut particulier, assujettis aux règles particulières du droit de la comptabilité publique qui définit leurs missions, leurs responsabilités.

Ils sont compétents pour recouvrer les recettes, pour payer les dépenses, pour conserver des fonds, des valeurs dont les organismes publics sont les dépositaires, pour tenir la comptabilité et ils conservent les pièces justificatives des différentes opérations exécutées. Ils sont responsables sur leurs propres deniers en cas d’erreur. Ils contrôlent aussi la régularité des ordres de recettes et de dépenses qui sont émis par les ordonnateurs.

Le comptable public est celui qui dans l’organisme public a l’exclusivité du maniement des fonds publics. Cette règle est essentielle car si elle est violée par d’autres agents comme par exemple l’ordonnateur, ils sont coupables d’une gestion de fait : ils se comportent comme un comptable de fait, comme des personnes qui n’ont pas la qualité de comptable. C’est un maniement illégal de deniers publics.

Cette règle a pour corollaire que les comptables publics doivent constituer des suretés car leur responsabilité personnelle sur le plan financier peut être engagée. Il y a un système de cautionnement solidaire.

La LOLF a précisé et même enrichi le champ des missions des comptables publics puisque l’article 31 prévoit expressément que les comptables publics doivent garantir la sincérité du respect des procédures, des différentes opérations…

2. Le brouillage de la distinction classique

A été introduit avec la LOLF un niveau type de comptabilité : la comptabilité générale de l’Etat, inspirée des règles applicables aux entreprises. Cette comptabilité à pour effet de conduire à un rapprochement entre les ordonnateurs d’un côté et les comptables publics de l’autre.

La LOLF brouille cette distinction puisque par exemple avec la LOLF les ordonnateurs bénéficient de la globalisation des crédits (référence à la règle de la fongibilité) ce qui a pour effet d’accroitre leurs pouvoirs.

Avec la comptabilité générale de l’Etat, il existe un principe d’enregistrement des droits et obligations à partir du moment qu’ils ont acquis un caractère certain, et pas au moment de l’enregistrement de l’encaissement des recettes ou bien du paiement des dépenses. Cette « comptabilité en droit constaté » est favorable aux ordonnateurs car ce sont eux qui sont les mieux à même de faire ces constatations.

De l’autre côté les comptables ne sont plus seulement des caissiers, des teneurs de comptes. Ils ont un rôle d’avantage d’expertise comptable qui se développe car ils veillent à la sincérité des enregistrements comptables et au respect des procédures (art. 31 LOLF). Un certains nombre d’activités comme la passation d’écritures d’inventaires, est une opération assurée par le comptable mais c’est une opération qui se fait en concertation avec l’ordonnateur puisque c’est ce dernier qui dispose des informations nécessaires à l’enregistrement de ces opérations.

Il y a une sorte d’interpénétration des tâches exercées par les ordonnateurs et les comptables avec la LOLF.

Cette interprétation des fonctions a conduit à des transformations sur le plan organique, c’est à dire, au niveau des services qui assurent ces activités de comptabilité. Dans chaque ministère a été crée un département comptable ministériel qui va permettre de faire face à cette interpénétration.