Finances publiques 06.12.11

A Les offices parlementaires

La loi du 8 juillet 1983 a créee l'office parlementaire des choix scientifiques et technologiques. Il s'agit d'une délégation commune aux deux assemblées et qui est composée paritairement et sa mission est d'informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique. C'est un office qui rend régulièrement des rapports dans les domaines de l'environnement, de l'énergie, des nouvelles technologies et des sciences de la vie. La loi du 14 juin 1996 a ensuite l'office parlmentaire d'évaluation des politiques publiques. Il est également commun aux deux assemblées parlementaires et est constitué de deux délégations de parlementaires, une délégation par assemblée. Dans chaque délégation siège le Président et le rapporteur général de la commission des finances et un représentant de chaque commission permanente des assemblées et des membres désignés par les groupes politiques. Cette office dispose d'un budget qui est propre et qui est doté à parts égales par les deux assemblées. Il peut être saisi par le bureau des assemblées, par une commission ou encore un Président de groupe politique. L'objectif de cette offfice était de permettre au Parlement d'auditer les politiques publiques indépendamment du gouvernment. On peut dire que les résultats ne sont pas vraiment à la hauteur de ses ambitions, l'office n'a par exemple aucune compétence en ce qui concerne le chiffrage budgétaire. Son fonctionnement est alors peu opérant et cette office a été supprimée par l'art 14 de la loi de finance en 2001, il n'a pu rendre que 4 rapports notamment sur la politique maritime et littorale en France. Dernière office à mentionner : L'office parlementaire d'évaluation des politiques de santé, créee par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003. C'était afin de contribuer au suivi des lois de financement de la sécurité sociale, il a pour mission d'informer le parlement des consé"quences des lois de santé publique, supprimé par une liu du 15 juin 2009 et remplacé par un comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques.

B Les missions d'évaluation et de contrôle

Elles participent grâce à une politique d'évaluation à une réfléxion critique de l'assemblée nationale sur les choix budgétaires du gouvernment. Cette mission émane de la commission des finances de l'AN et vient d'un groupe de trvail de l'efficacité des dépenses publiques ( 1998 sous la direction du Président de l'assemblée). Ce groupe de trvail annonçait la réforme budgétaire de la LOLF du 1er août 2001. S'agissant des finances sociales, il existe un homologue de cette mission, c'est la mission d'évaluation et de contrôlre de la sécurité sociale mise en place au sein de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales (2004). Cette mission tend à la réorientation de l'assemblée parlementaire budgétaire vers une mission d'évalutation et de contrôle. Ainsi, il a été décidé de créer dans le cadre de la commission des finances cette mission. Le principe de l'évalutation de toutes questions relatives aux finances publiques est dans l'art 57 de la LOLF. Chaque année, la mission choisit et étudit quelques thèmes, exemple : En 2005, il y avait eu un rapport par cette mission le 6 juillet et cela traitait de la gestion et de la cession du patrimoine immobilier de l'Etat. La cour des coomptes assiste à la mission en vertu de la mission générale d'assistance du Parlement ( Art 47-2 de la C : La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du gouvernment, dans l'évaluation des politiques publiques et dans le financement de la sécurité sociale.

C Le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques

Il a été crée en juin 2009 par l'AN. Il est prévu aux art 146-2 à 146-7 du réglement de l'AN. Il ets composé de 17 membres de droit, notamment le rapoorteur général de la commission des finances et 15 autres députés dont 10 de l'opposition et 5 de la majorité parlementaire. Les mission de ce comité sont notamment de réaliser des travaux sur des sujets transversaux, exemple : en 2010-2011, il a travaillé sur l'aide médical d'Etat. Il rend des cpports d'informations au sein de l'AN. Sont toutefois exclues du champ de compétence du comité : le suivi et le contrôle de l'éxecution des lois de finance. C'est les commissions des finances des deux assemblées qui s'occupent de ses domaines. Ce comité donne également sur les études d'un pacte qui accompagne obligatoirement désormais le sprijets de lois. Ce comité facilite et rationnalise le travail de contrôlr de l'AN. Désormais, une semaine de séances publiques sur 4 est consacrée à l'évaluation des poltiiques publiques et au contrôle du gouvernement ( Art 48 de la C).

Section II Le rôle des commissions des finances dans l'examen du projet de loi de finances

Les commissions des finances ont toujours joué un rôle important dans les différents régimes parlementaires. Elles ont une compétence technique. Elles font partie des huit commissions permanentes.

Toutes les commissions jouent un rôle dans l’examen des PLF, pas seulement les commissions des finances. Les autres commissions sont amenées à donner leur avis sur le PLF sur leur champ de compétence.

§1. Les commissions des finances sous la IIIème et la IVème République

Sous la IIIème République, les commissions des finances étaient prépondérantes au point qu’on estimait qu’elles tenaient le rôle principal dans la préparation du budget. Elles pouvaient remanier le projet du gouvernement. Les membres de la commission des finances étaient les hommes politiques les plus éminents.

Sous la IVème République, la Constitution de 1946 avait cherché à limiter le droit d’amendement des parlementaires. Le texte discuté en séance était le texte des commissions et non pas le texte du gouvernement, comme sous la IIIème République d’ailleurs.

§2. Les commissions des finances sous la Vème République

Sous la Vème République, ces commissions des finances font partie des huit commissions permanentes. La commission des finances à l’AN s’appelle commission de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

Quelles sont ses compétences ? Elle est compétente en matière de recettes et de dépenses de l’Etat, d’exécution du budget, de monnaies, de crédits, d’activités financières, de contrôle financier des entreprises nationales, de domaine de l’Etat…Evidemment, chacune des deux commissions des finances est organisée en fonction d’un règlement intérieur qui est celui de son assemblée.

1. Les commissions des finances avant la LOLF

Avec la mise en place de la Vème République le rôle des commissions des finances est amoindri par rapport aux Républiques antérieures. Ce rôle plus faible est à l’image d’un Parlement plus faible. L’article 42 C° dispose que la « discussion des projets de loi porte sur le texte présenté par le gouvernement ». La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié cet article mais pas pour les PLF.

La commission des finances de l’AN est présidée par un député de l’opposition (Didier Migaud). Ces commissions élisent un rapporteur général. Ce dernier rend un rapport volumineux sur le PLF de l’année dans lequel il examine le contexte général du budget, les recettes et l’équilibre. Ce sont souvent des rapports critiques (niches fiscales…). Par ailleurs, le rapporteur général aura un rôle à jouer pour tous les textes liés aux finances et dans le cadre de la discussion budgétaire en séance publique.

Les commissions des finances élisent également des rapporteurs spéciaux à qui incombe la tâche d’analyser en détail les dépenses budgétaires. Ils vont poser des questions aux ministères.

Le renforcement des missions des commissions des finances par la LOLF

Dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF, plusieurs mesures avaient été prévues pour mieux informer le Parlement et notamment les commissions des finances. La LOLF est entrée en vigueur de façon progressive. Il avair été prévu qu'au cours de la prépration du projet de loi de finance de 2006 que les deux commissions soient au courant de la nomenclature budgétaire pour les mission et programmes à venir ( informations par le gouvernment).

Par ailleurs, la LOLF rend obligatoire l’information, voire la demande d’avis, des commissions des finances. Par exemple, dans le cadre de l’exécution du budget il y a un certain nombre de règles qui permettent au gouvernement de manipuler les crédits sans l’autorisation préalable du Parlement. Les commissions des finances doivent en être averties. C’est ce qu’on appelle les transferts / virements de crédits. C’est aussi le cas pour les décrets d’avance et les annulations de crédits.

La LOLF a aussi renforcé les pouvoirs des différents membres des commissions des finances ( des Présidents des rapporturs généraux et spéciaux des commissions) ==> L’article 58 LOLF permet aux commissions des finances de solliciter la Cour des comptes et de commander à la Cour des comptes des rapports sur des sujets bien précis. La Cour des comptes en vertu de l’article 47-2 C° assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement et assiste et le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des LF.

Section 3. L’association du Parlement à la réflexion sur les choix budgétaires.

Concernant la loi de finances initiale, la phase de discussion 1er octobre et 31 dec. Lorsqu'elle s'apprête à débattre du budget de l'année N, l'AN reçoit au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année N-1 une masse document ( AN est toujours saisie avant le Sénat c'est l'art 39 de la C). Le projet de loi de finance est immédiatement renvoyé à l'examen de la commission chargée des finances ( Art 39 de la LOLF qui le prévoit).

Paragraphe I Le déroulement de la discussion budgétaires

A Le calendrier de la discussion budgétaire

1Le calendrier normal de cette discussion

Ce calendrier est prévu par l'art 47 de la C et par l'art 40 de la LOLF. Ils fixent des délais précis pour l'examen de tout projet de loi de finance inital. En effet, l'AN qui a la primeure doit se prononcer en première lecture dans un délai de 40 jours après le dépôt du premier mardi d'octobre. Le Sé,at se prononce après l'AN, dans un délai de 20 jours. Les projets de loi de finance font la " navette parlementaire". Le projet de loi de finance est examiné selon la rpocédure d'urgence dans les conditions prévues par l'art 45 de la C. Cela veut dire que le projet de finance est soumis en fait qu'à une seule lecture devant les assemblées et donc que la navette est courte. A défaut d'accord sur ce projet à l'issue de la première lecture, les assemblées se retrouvent en commissions mixtes partiaires n et le gouvernement donne le dernier mot à l'AN en cas de désaccord perisstent au sein de la commission mixte paritaire. La LOLF dans son art 41 prévoit que le projet de loi de finance del'année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote de celle-ci en première lecture sur le projet de loi de réglement afférant à l'année qui précède celle de la discussion du projet de loi de finance. Une fois adoptée, la loi de finance est défférée au CC. La fin de l'année civile est souvent l'occasion du vote d'un collectif budgétaire ou loi de finance rectificative. Il permet en fait au gouvernement d'ajuster ses dépenses et ses recettes par rapport au budget de l'année en cours. Au cours de lannée 2011, il y a eu 4 lois rectificatives présentées par le gouvernment et ensuite votées :

• premier projet de lois de finances rectificatif ( 6 juillet 2001 : allègelent de la fiscalité du patrimoine,allègement de l'ISF).
• Deuxième début août ( 8 août 2011 qui a eu pour but d'enterriner les accords passés au niveau européen pour renflouer l'Etat grec et l'économie grecque).
• Troisième 14 octobre 2011 pour apporter une garantie financière de l'Etat français au groupe bancaire franco-belge Dexia.
• Quatrième 16 novembre 2011 pour adopter les mesures d'économie budgétaire avec la création d'un second taux réduit de TVA, gel du barème de l'impo^t sur le revenu pour 2012 et 2013.

1. Les dérogations au calendrier normal

Hypothèse dans laquelle le Parlement ne peut pas adopter le budget avant l’échéance du 31 déc.

• Article 40 LOLF : alternatives au blocage 

- Si l’AN n’a pas émis un vote en première lecture sur l’ensemble du PLF dans le délai de [40 jours], le Gouvernement saisi le Sénat du texte qu’il a initialement présenté, modifié le cas échéant par les amendements votés par l’AN et acceptés par lui. Le Sénat doit alors se prononcer dans un délai de [15] jours après avoir été saisi.

- Si le Sénat n’a pas émis un vote en première lecture sur l’ensemble du PLF dans le délai imparti, le Gouvernement saisi à nouveau l’AN du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et accepté par le gouvernement.

Le but est de donner au gouvernement les moyens de contourner un éventuel blocage de la discussion parlementaire.

Une disposition particulière de l’article 40 LOLF montre bien que le Gouvernement a la maitrise de l’adoption des lois de finances : « Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans le délai de 70 jours après le dépôt du projet, les dispositions de ce dernier peuvent être mises en vigueur par ordonnances ».

Le CC est intervenu dans une décision de 1986 et a jugé que si l’AN n’a pas statué dans le de-là imparti de 40 jours, le Gouvernement n’est pas obligé de saisir le Sénat. La seule limite que pose le CC c’est d’obliger le gouvernement à veiller que le Sénat va bien disposer de 20 jours pour statuer sur le PLF.

• Cas prévus par l’article 45 LOLF

Il y a deux hypothèses :

• Disfonctionnement du Gouvernement lui-même ( art 47 alinéa 4 de la Constitution) : hypothèse où le PLF n’a pas été déposé en temps utile pour être effectif au début de l’exercice budgétaire

Censure constitutionnelle : hypothèse où le CC saisi déclare la loi de finances contraire à la C°. Dans cette hypothèse le Gouvernement doit demander en urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et d’ouvrir un certain nombre de crédits de façon limitée.

Première hypothèse :

• Possibilité de ne promulguer que la première partie de la loi de finances ( Art 45 de la LOLF).

Possibilité d’adopter d’une loi spéciale qui autorise le Gouvernement à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finance de l'année.

Deuxième hypothèse (loi contraire à la C°) : le Gouvernement peut demander le vote d’une loi spéciale qui l’autorise à percevoir les impôts existants ( art 45 de la LOLF).

Illustration de ART 47 alinéa 3 de la LOLF : Si le parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de 70 jours après le dépôt, les dispositions de ce projet de loi peut être mis en vigeur par ordonnance. Le CC a jugé que si l'AN ne statue pas dans les 40 jours et qu'elle n'a pas été désaisie par le gouvernement, la procédure ne sera pas viciée pour autout au regarde la Constitution. La transmission au Sénat est une possibilité pour le gouvernement et non une obligation.

L’ordre de la discussion

Il y a un examen successif des deux parties de la loi de finances. L’article 42 LOLF prévoit que la seconde partie du PLF de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie. En clair, il faut adopter la partie recettes avant la partie dépenses.

Le PLF est voté par articles mais l’art 43 LOLF prévoit un certains nb de votes d’ensemble :

• Un vote d’ensemble sur les évaluations de recettes ;

Un vote par mission concernant les dépenses ;

Un vote unique également sur les plafonds d’autorisation d’emploi ;

Un vote par budget annexe et compte spécial.

Art 7 de la LOLF mission est l'unité

§2. Le droit d’amendement

C’est une prérogative commune au Gouvernement et aux parlementaires. C’est un droit qui a d’abord été fortement encadré en 1958. Avec la LOLF le droit d’amendement a retrouvé un certain intérêt pour les parlementaires. Les règles constitutionnelles relatives au droit d’amendement s’appliquent puisque le CC veille au respect du droit d’amendement et veille à ce qu’il ne soit pas dénaturé. Le CC a ainsi développé l’idée selon laquelle l’amendement ne doit pas être dénué de tout lien avec le texte sur lequel il vient s’appliquer. Plus récemment il a forgé la règle de l’entonnoir (décision du 19 janvier 2006) qui découle de la pratique de la navette parlementaire : ne sont discutés que les points pour lesquels il n’y a pas d’accord. Les amendements en seconde lecture doivent porter sur les dispositions encore en discussion pour éviter une « remontée de l’entonnoir », c’est à dire, des amendements qui introduiraient de nouveaux articles ou qui porteraient sur des dispositions déjà votées.

En matière financière, le droit d’amendement est limité. L’article 40 C° prévoit que les propositions et les amendements formulés par des parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. L’ordonnance du 2 janvier 1959 reprenait ce dispositif. Ainsi, les parlementaires ne pouvaient pas prendre d’initiative de nature à diminuer les recettes ou augmenter les dépenses. La solution pour échapper à l’irrecevabilité financière était de présenter en face d’une nouvelle dépense, une nouvelle source de financement.

La LOLF a permis une certaine revalorisation du droit d’amendement. L’article 47 LOLF dispose « qu’au sens des articles 34 et 40 de la C°, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission ». La mission est donc l’unité de vote et l’unité d’amendement. Cette aggravation s’apprécie au niveau de la mission, il y a donc une certaine liberté à l’intérieur de cette mission. Cette adaptation par la LOLF de l’article 40 C° a été admise par le CC dans une décision du 25 juillet 2001.

Les amendements parlementaires doivent être formulés par écrit, signés de leurs auteurs et motivés

Le CC estime que l’irrecevabilité financière à l’égard des amendements doit être déposée au moment du dépôt de l’amendement.

Chapitre 3 : l’exécution des LF