Droit administratif 13.12.11

§2. Le régime juridique des SPA

1. Le responsable du SPA

Que peut-il faire ? Deux hypothèses : personne publique, personne privée.

TC 1996 Berkani : Toutes les personnes recrutées par le responsable du SPA sont des agents publics. Avant 96, les agents des SPA n'étaient publics que s'ils participaient directement à l'exécution du SPA. Sinon, ils étaient des agents de droit privé. Le professeur Chapus a critiqué cela en voulant simplifier la situation. Son voeux a été réalisé par l'arrêt Berkani.

1. Une personne publique

Il peut utiliser tous les procédés du droit public (contrats de droit public) et recourir à des procédés de droit privé s’il le souhaite (contrats de droit privé).

Lorsqu’il choisit des procédés de droit public → juge administratif.

Lorsqu’il choisit des procédés de droit privé → juge judiciaire.

Pour le recrutement d’agents contractuels, il y a une évolution.

Avant 1996 : on pouvait recruter des agents contractuels de droit public et de droit privé.

Comment les reconnaissait-on ? Critère de la participation directe aux SP (si participation directe → agent contractuel de droit public → juge administratif, sinon c’est un agent contractuel de droit privé → conseil des prud’hommes).

TC, 1953, « MAZERAND » : une personne est employée par une école publique pour faire le ménage, au bout d’un moment, elle doit aussi surveiller les enfants et leur faire réciter leurs leçons. Elle se plaint de ne pas être payée. Participe-t-elle au SP de l’éducation ? Le TC va dire que pour la première partie de son contrat (ménage), elle ne participait pas au SP de l’enseignement → contrat de droit privé → conseil des prud’hommes. Pour la seconde partie, le contrat change de nature et s’est transformé en contrat administratif.

Depuis 1996, TC, « BERKANI » : tous les agents contractuels des SPA sont des contractuels de droit public, préconisé par Chapus.

2. Une personne privée

Les contrats seront forcément des contrats de droit privé. Les agents du SPA peuvent être de droit privé. Pourquoi ? Le critère organique est fondamental en matière de contrat. Il ne peut pas être un contrat administratif s’il y a une personne publique qui le signe.

En revanche, elle a le droit de prendre des AAU ( Actes administratifs unilatéraux): CE, 1961, « MAGNIER ». Il y a des conditions cumulatives :

• Il faut que l’acte soit pris pour l’exécution du SPA.
• Avec PPP ( prérogatives de puissance publique)

2. Les usagers du SPA

Leurs préoccupations sont les recours qu'ils peuvent faire.

1. REP

Ils peuvent toujours attaquer par la voie du REP les AAU pris par le gestionnaire du SPA ( et en obtenir l'annulation). La seule qualité d'usager permet de rendre le recours recevable. Le seul cas dans lequel cela n’est pas possible est l’hypothèse dans laquelle l’usager du SPA est dans une situation légale et réglementaire et non pas contractuelle. Ainsi, il faut être usager sans avoir passé de contrat. CE, 1968, « URSOT » : cela concernait La Poste, à l’époque, c’était un SPA dont les usagers étaient dans une situation contractuelle (contrat pour souscrire un abonnement téléphonique). Puisque les usagers du SPA étaient dans une situation contractuelle, ils ne pouvaient pas utiliser le REP qui est impossible en matière contractuelle. Le REP peut être suivi d'un acte de suspension.

2. Le recours en plein contentieux

Hypothèse dans laquelle l’usager est lié par un contrat : recours en plein contentieux contractuel.

Hypothèse dans laquelle l’usager est dans n’importe quelle situation : il peut demander une indemnisation : recours en plein contentieux contractuel (si situation contractuelle), recours en plein contentieux en responsabilité extra contractuelle.

CE, 1978, « ADASEA DU RHONES » : recours en plein contentieux en responsabilité extra contractuelle possible même quand le gestionnaire est une personne privée (mais il faut respecter les conditions de la jurisprudence MAGNIER ( Arrêt de 1978 pose des conditions : On peut attaquer la personne privée gérant un SPA en responsabilité devant le JA à condition que le dommage invoqué se rattraque à une prérogative de puissance publique utilisée par cette personne privée dans le cadre de l'exécution du SPA). On peut utiliser ce recours quand il s'agit d'une personne publique mais c'est aussi possible de l'utiliser devant le JA même lorsque le responsable duSPA est une personne privée.

§3. Le régime juridique de SPIC

1. Les règlements

Les règlements qui organisent le SPIC sont des AAU, ce sont des actes administratifs qui peuvent être attaqués par la voie du REP. Ceux qui ne l’organisent pas sont des actes de droit privé.

TC, 1968, « EPOUX BARBIER » : la société Air France qui à l’époque gérait un SPIC de transport aérien avait un règlement disposant que les hôtesses de l’air ne devaient pas se marier sous peine de perdre leur emploi. Quel juge est compétent pour constater l’illégalité du règlement ? Le JA est compétent. Le TC a proposé ce critère de distinction, ce règlement organisant ou non un SPIC.Un règlement qui organise un SPIC est alors un règlement administratif.

Autre exemple : Arrêt 2003 Peyron : Estimle que le règlement du SPIC qui fixe les tarifs du PIC ou sa priorité d'usage sont des règlements d'organisation du SPIC , ce sont alors des réglements administratifs.

La jurisprudence existe toujours mais tous les règlements qui concernent le personnel, retraité ou en activité, sont des règlements qui n’organisent pas le SPIC. Critère identique mais application différente.

Illusitration : TC Rolland 1961: Les retraités de la SNCF ne participent plus au SPIC donc les réglements les concernant ne sont pas des réglements administratifs, le juge compétent en cas de litige estalors le juge judiciaire.

TC, 2008, « VOISIN » : Un règlement d'un SPIC déterminait les conditions de travail du personnel en activité. Depuis cet arrêt, le TC considère qu'un tel règlement n'est plus un règlement d'organisation du SPIC.

2. Les actes individuels concernant le directeur et le chef de la comptabilité du SPIC

Ce sont les responsables principaux du SPIC. Tous les actes individuels qui concernent le directeur et le chef de la comptabilité du SPIC sont des AAU.

Tous les actes individuels qui concernent les autres membres relèvent du droit privé.

Illustration :

CE, 1923, « DE ROBERT LAFREGEYRE »

CE 1957 «  Jalen De Labeau ».

3. Les contrats

Les contrats passés dans le cadre du SPIC sont en principe des contrats de droit privé.

TC, 1962, « DAME BERTRAND » : tous les contrats passés entre les SPIC et leurs usagers sont des contrats de droit privé.

Cas dans lesquels les contrats sont administratifs, trois conditions cumulatives :

• Contrat passé par une personne publique
• Ne doit pas concerner les relation SPI / usagers
• Il faut que le contrat ait pour objet l’exécution du SPIC ou bien qu’il contienne des clauses exorbitantes du droit commun.

4. La responsabilité du SPIC

En principe, il y a toujours une responsabilité de droit privé, peu importe qui l’attaque. Si c’est un usager, application de la jurisprudence « BERTRAND », juge judiciaire. Si c’est un tiers, cela fonctionne aussi.

Chapitre 2 : La police administrative

Section 1. La notion de police administrative

§1. La distinction entre police administrative et police judiciaire

1. Le critère du but

Lorsqu’un agent ou un officier de police poursuit un but répressif, il se livre à une activité de police judiciaire.

But répressif = but qui consiste à rechercher les auteurs d’une infraction pour les livrer à la justice pénale → juge judiciaire en cas de litige.

Lorsqu’un agent ou un officier de police poursuit un but préventif, il se livre à une activité de police administrative.

But préventif = but qui consiste à empêcher des désordres de se produire → juge administratif en cas de litige.

Pour savoir si la police est administrative ou judiciaire, il faut faire de la psychologie, il faut savoir quel était le but poursuivi au moment de l’action.

Arrêts de référence :

- CE Sect., 1951, « BAUD » : des policiers poursuivaient des malfaiteurs, ils tirent des coups de feu, un tiers est tué. La famille veut une indemnisation. Quel est le juge compétent ? But répressif → Le CE se déclare incompétent.

- TC, 1951, « DAME NOUALEK » : un policier tire un coup de feu pour empêcher une manifestation de dégénérer. Malheureusement, quelqu’un se penche à sa fenêtre à ce moment, la personne est blessée. Noualek demande une indemnisation, l’affaire arrive devant le TC car on se demande quel est le tribunal compétent. Le CE est compétent car le policier poursuivait un but préventif.

1. La notion d’infraction est entendue largement par la jurisprudence

A chaque fois qu’il y a un doute sur l’existence d’une infraction, les juges ont tendance à considérer qu’il y en a une → compétence du juge judiciaire.

TC, 1955, « DAME BARBIER » : hypothèse d’une souricière (la police tend un piège), le malfaiteur ne vient pas, à la place un passant arrive. Les policiers pensent que c’est le malfaiteur. Un policier tire, Mme Bariber est blessée. Elle demande une indemnisation. On pourrait penser qu’il y a un but répressif, sauf qu’il n’y a pas d’infraction (Mme Barbier n’a rien fait). Doit-on privilégier le but de l’agent ? Le TC dit que oui, il fait comme s’il y avait eu une infraction.

TC, 1968, « TAYEB » : interpellation d’un individu louche. M. Tayeb se promène, la police le trouve louche et l’interpelle. M. Tayeb s’enfuit, un policier tire pour le forcer à s’arrêter. Il veut être indemnisé. On regarde le but de l’agent, but répressif même s’il n’y a pas eu d’infraction.

CE, 1981, « FERRAN » : un policier ordonne la mise en fourrière d’un véhicule mal garé alors que ce véhicule est … bien garé. A l’occasion de cet enlèvement, le véhicule est abimé. Le propriétaire veut être indemnisé. Le CE est saisi et se déclare incompétent, le but de l’agent était répressif car il croyait qu’il y avait une infraction.

On privilégie le but psychologique de l’agent plutôt que la réalité de l’infraction.

2. Une même opération peut se transformer en cours d’opération

a. Opération de police judiciaire → opération de police administrative

Exemple typique : mise en fourrière.

CE, 1981, « FERRAN » : dans la mise en fourrière, il y a deux opérations successives :

- L’enlèvement du véhicule : opération de police judiciaire car but répressif.

- Entreposer le véhicule : opération de police administrative, il s’agit d’entreposer le véhicule afin qu’il ne gêne pas en attendant que le propriétaire vienne le chercher.

Si le véhicule est endommagé pendant la 1^ère partie → juge judiciaire compétent.

Si véhicule endommagé pendant la 2^nde partie → juge administratif.

b. Opération de police administrative → opération de police judiciaire

La jurisprudence est très abondante sur les dommages provoqués par les agents de police réglant la circulation au carrefour. Il arrive très souvent qu’un agent ait des gestes équivoques, plusieurs voitures passent en même temps = accident.

Régler la circulation = but préventif → opération de police administrative.

La voiture passe alors qu’elle n’a pas le droit, l’agent se lance à la poursuite du véhicule. Parfois un dommage survient au véhicule. Lorsque le propriétaire demande une indemnisation, le juge judiciaire est compétent car le but de l’agent était répressif.

3. Appréciation critique

Chapus et Lebreton le défendent.

- Il est conforme au principe de séparation des pouvoirs puisqu’il aboutit à empêcher le JA de s’immiscer dans tout ce qui relève du pouvoir judiciaire.

- Il est conforme à la définition de lla police judiciaire donné par le Code de Procédure Pénale (Art.14).

- Il fait prévaloir la réalité des buts psychologiques sur les faux-semblants juridiques : il arrive parois qu’une autorité de police cherche à maquiller un acte de police administrative en acte de police judiciaire. Pourquoi ? Car le juge judiciaire exerce un contrôle moins approfondi que le JA sur les actes de police. Car le contrôle du JA est un contrôle maximum (BENJAMIN, 1933).

CE, 1960, « SOCIETE FRAMPAR » : l’autorité de police était un préfet, il décide de saisir un journal. Il voulait le faire car il pensait que le contenu du journal allait provoquer des désordres → police administrative. Il savait que sa mesure était excessive, il a donc prétendu qu’il faisait une saisi de police judiciaire. Le CE fut saisi et s’est reconnu compétent. Il a recherché quel était le but psychologique du préfet et ne s’est pas laissé abuser par le préfet. Le CE a requalifié l’opération de police.

2. Les aménagements au critère du but

1. Jurisprudence « LEPROFIL »

TC, 1978, « SOCIETE LEPROFIL » : Une société est dévalisée par des malfaiteurs. Le propriétaire demande des réparations à l’Etat. L’avocat invoque deux fautes de l’Etat :

- la police n’a pas pris de précautions suffisantes pour empêcher le vol (faute de police administrative).

- lorsque la police est arrivée, elle ne s’est pas lancée à la poursuite des voleurs (faute de police judiciaire).

Si on applique la jurisprudence « BAUD », le TC aurait dû partager le litige en deux. Mais un seul litige. Le TC a recherché quelle était la faute déterminante c'est-à-dire la plus importante des deux, il a décidé que c’était la première (sans la première la deuxième n’aurait pu être commise). La totalité du litige est renvoyée devant le JA. Dérogation à la jurisprudence « BAUD ».

2. Jurisprudence « LECOMTE »

CE ass., 1949 « CONSORT LECOMTE »: une voiture force un barrage de police, à ce moment des coups de feu sont tirés, un tiers est tué. Qui est le juge compétent?

Normalement c’est la police judiciaire. Or, l’arrêt déclare le CE compétent, il juge que l’opération est de nature administrative. Pourquoi? On ne sait pas, le CE ne donne aucune justification.

On pourrait considérer que le CE s’est simplement trompé avec la jurisprudence BAUD en 1951?

Quelques mois après l’arrêt BAUD, la solution de l’arrêt LECOMTE est reprise à nouveau. CE sect., 195, « DAME AUBERGE ».

Quelques années plus tard, mêmes faits. TC 1977 « Mlle MOTSCH »: c’est une auto stoppeuse, prise par un individu qui force un barrage, course poursuite, un coup de feu est tiré, elle est blessée. Le TC estime que le juge judiciaire est compétent car il retient l’intention répressive de l’agent.

Explication Lebreton : il n’y a pas dérogation à la jurisprudence BAUD, ces arrêts appliquent la jurisprudence BAUD. Dans les deux premières affaires, on retient la compétence du JA car le coup de feu est tiré par réflexe, au moment où la voiture passe le barrage. Dans la dernière affaire, course poursuite donc l’agent de police avait le temps de réaliser qu’il passait d’une intention préventive à une intention répressive.

Explication Chapus : préfiguration de la jurisprudence LEPROFIL. Le CE cherche quelle est l’opération de police déterminante dans le dommage.

§2. La distinction entre police administrative générale et police administrative spéciale

Police administrative = activité de surveillance qui vise à maintenir la paix sociale.

A) La police administrative générale

Éléments constitutifs de l’ordre public :

- Tranquillité

- Sécurité

- Salubrité

- Moralité publique

- Dignité de la personne humaine

1. Les trois composantes traditionnelles

Elles sont dégagée par deux textes :

- Loi sur les départements du 22 décembre 1789

- Loi sur les communes du 05 avril 1884

1. La tranquillité

Consiste à lutter contre le bruit ou contre tous les désagréments qui peuvent troubler la tranquillité du voisinage.

Prévention contre le tapage nocturne, lutte contre les débordements des manifestations.

2. La sécurité

Consiste à lutter contre les risques d’accident : exemple le plus courant : lutte contre les accidents routiers (tous les règlements pris pour empêcher les accidents de la route relèvent de la police administrative générale).

3. Salubrité

Consiste à lutter contre les risques de maladie : règlements de police fixant les horaires pendant lesquels ont peut mettre les poubelles dehors.

2. Y a-t-til d’autres composantes nouvelles?

1. L’esthétique

Jusque dans les années 70’s, on a considéré que c’était la 4^ème composante de l’ordre public.

CE, 1938, « SOICETE DES USINES RENAULT » : un règlement municipal réglementait les enseignes publicitaires dans l’intérêt de l’esthétique. Le CE a considéré que ce règlement était légal. Donc à l’époque, l’esthétisme était bien une composante de l’ordre public.

3 ans plus tard : CE, 1941, « COMPAGNIE NOUVELLE DES CHALETS » : le règlement municipal réglementait l’affichage publicitaire pour raison d’esthétisme. Même solution que précédemment.

CE Sect., 1972, « CHAMBRE SYNDICALE DES ENTREPRISES ARTISANALES DU BATIMENT DE LA HAUTE GARONNE » : un maire avait entrepris de réglementer les monuments funéraires pour motif d’esthétisme et ce règlement est jugé illégal car un tel but n’est pas au nombre des objectifs de l’ordre public.

Confirmation avec CE, 1971, « COMMUNE DE JANVRY » : un maire avait pris un règlement qui ordonnait au propriétaire d’enlever de leur propriété leur véhicule délabré pour raison d’esthétisme. Le CE a jugé que ce règlement était illégal : l’esthétisme ne fait pas partie de l’ordre public.

Raison : après la WWII, on a beaucoup créé de police administrative spéciale qui protège l’esthétisme, le CE estime donc qu’il n’est plus nécessaire d’intégrer l’esthétisme dans la police administrative générale.

2. La moralité publique

C’est une expression forgée par le commissaire du gouvernement Guldener dans CE, 1957, « SOCIETE NATIONALE D’EDITION CINEMATOGRAPHIQUE ». Il y dit que la moralité publique est « un minimum d’idées morales communément admises à un moment donné par la moyenne des citoyens ». Idées morales de la majorité de la population.

Cela a été confirmé 2 ans plus tard, CE Sect., 1959, « SOCIETE LES FILMS LUTETIA ».

La notion d’idée morale : valeurs auxquelles une population est attachée. C’est une composante très différente des 3 autres. Les 3 premières visent à empêcher des troubles matériels alors que celle-ci sert à empêcher des troubles de conscience.

La moyenne des citoyens : il faut que ce soit la population locale qui soit choquée pour invoquer la moralité publique pour interdire une activité, pas juste le maire ou le juge.

C’est une notion évolutive car les mœurs évoluent, des solutions différentes peuvent être légales pour des communes différentes car chaque commune a sa propre population.

« SOCIETE DES FILMS LUTETIA » : le problème est de savoir si un maire peut interdire la projection d’un film dans sa commune. Il le peut dans deux cas :

- Lorsque la projection est susceptible d’entraîner des troubles sérieux (troubles matériels) ;

- Lorsqu’elle est « susceptible d’être, à raison du caractère immoral dudit film et de circonstances locales, préjudiciable à l’ordre public ». Circonstances locales = majorité de la population locale choquée.

Cette jurisprudence a eu l’occasion d’être appliquée par la suite plusieurs fois et elle existe toujours, elle a même été étendue à d’autres cas de figure. CE, 1997, « COMMUNE D’ARCUEIL » : un maire pouvait-il interdire des affiches publicitaires qui choquaient la population ? Oui. Il invoque le caractère immoral des affiches et les circonstances locales.

CE Ord., 2005, « COMMUNE DE HOUILLES » : un maire puvait-il interdire l’ouverture d’un sex shop à proximité d’une école ? Oui. Il faut « des circonstances locales ».

3. La dignité de la personne humaine

5^ème élément. Accord unanime, c’est bien une composante de l’ordre public.

2 arrêts consacre cet élément :

- CE, 1995, « COMMUNE DE MORSANG SUR ORGE »

- CE, 1995, « VILLE D’AIX EN PROVENCE »

Même affaire : une société voulait organiser un spectacle de lancer de nains dans de boîtes de nuit. Certains maires ont été choqués et ont interdit ces spectacles. Le nain, gérant de la société, attaque ces règlements devant le TA. Le TA les annule. A l’époque, il n’y a que 4 composantes de l’ordre public. Or aucune des 4 ne justifiait l’interdiction. Moralité publique : la majorité des populations locales est indifférente. Le maire interjette appel devant le CE qui va juger que les arrêtés d’interdiction dont légaux, en se basant sur la dignité humaine comme nouvelle composante de l’ordre public. Il n’y a pas besoin de circonstances locales. Mais dans ce cas, qui est juge de l’atteinte à la dignité ? Maires et juges. C’est dangereux sur le plan démocratique.

Jusqu’en 1995, il y avait déjà eu des tentatives pour imposer l’ordre moral mais le CE a résisté.

CE, 1938, « SOCIETE CASTILLON-PLAGE » : un maire a pris un règlement municipal par lequel il fixait des horaires de bains différents pour les hommes et pour les femmes. Règlement attaqué et le CE l’a annulé en constatant que la population locale n’était pas choquée.

CE, 1924, « CLUB INDEPENDANT SPORTIF CHALONNAIS » : un maire avait interdit des combats de boxe dans sa commune car il les jugeait contraires à l’hygiène morale. Le commissaire du gouvernement a expliqué que le CE devait annuler l’interdiction car le maire cherchait à imposer ses propres idées. Le CE estime que l’interdiction est valable. Cet arrêt était resté isolé, un exemple de dérive, mais il peut maintenant être considéré comme précurseur des arrêts de 1995.

Suite aux arrêts de 1995, il y a eu un débat doctrinal. Plusieurs tentatives de transposition de cette jurisprudence à d’autres situations que le lancer de nain mais le CE a renoncé. 3 exemples :

- CE, 1997, « COMMUNE D’ARCUEIL » : le CE s’est demandé s’il était possible d’interdire les affiches publicitaires au nom de la dignité humaine et il s’est rendu compte que non.

- CAA Paris, 2002, « COMMUNE DE HYERES » : un maire peut-il, par un règlement de police, imposer un couvre feu pour les mineurs ? Oui. Conditions : circonstances locales.

- TA Cergy Pontoise, 2005, « SOCIETE JASMEEN » : spectacle de défilé de mode musulmane, pouvait-on l’interdire en invoquant la dignité de la femme ? Le TA n’a pas retenu un tel motif.

La CJCE a choisi la solution non démocratique en préconisant l’utilisation de ce concept de dignité.

EX : 2004, « OMEGA » : un maire allemand avait interdit dans sa commune un jeu de simulation d’actes homicides au non de la dignité humaine. La CJCE l’a admis.