finances publiques 12.12.11

L'art 44 de la LOLF dispose dès la promulgation de la loi de finance de l'année, le gouvernement prend des décrets portant répartition par programme ou par dotation des crédits ouverts sur chaque mission, budget annexe ou compte spécial. Les décrets portent fixation par programme du montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel.

Section I Le role du gouvernement dans les lois de finance

Pouvoir étendu au pouvoir exécutif dans la phase d'execution des lois de finance. Deux éléments :

• la nature des lois de finance qui n'a qu'une seule valeur d'autorisation et qui n'emporte alors pour le gouvernement qu'une autorisation relative d'exécution.
• Différents dispositifs existent pour permettre au gouvernment de modifier et d'adapter les crédits en cours d'éxecution.

Paragraphe I L'obligation relative des lois de finance

C'est une autorisation préalable qui est donnée par le Parlement au gouvernment d'ouvrir des crédits et de prélever des recettes. Cette autorisation n'emporte pas une obligatione rt une conformité absolue d'exécution des opérations de recettes et de dépenses. Toutefois, l'obligation par le gouvernement est plus forte en ce qui concerne les recettes qu'en ce qui concerne la mise en oeuvre des dépenses.

A Une exécution contraignante en matière de recettes

Pour l'éxecution des recettes, les autorités gouvernementales et les autorités administratives ne disposent en principe d'aucune latitude, d'aucun pouvoir d'appréciation. Concernant les recettes fiscales, l'obligation d'exécution est stricte car elle découle du principe du consentement annuel à l'impôt ( prévu par la DDHC). Le prélèvement de toute recette fiscale ne peut intervenir que si il a été préalablement autorisé par le législateur, les opérations de recouvrement sans autorisation sont nulles. De plus, la matière fiscale ( Art 34 de la C) est de la compétence exclusive du législateur. L'autorisation budgétaire est illimitée en ce qui concerne le montant des recettes pourle quel laloi de finance n'a donné qu'une évaluation i.e que les services fiscaux doivent poursuivre le recouvrement des recettes fiscales conformément à la législation en vigueur sans tenir compte du montant évalué dans le document budgétaire. En revanche, concernant les ressources autres que fiscales, l'autorisation budgétaire est mons contraignante pour le gouvernement qui dispose dans des domaines précis de compétences particulières ( comme pour le produit des amendes autres que fiscales et pour les revenus du domaine et des exploitations industrielles et commerciales). En cours d'exécution, le gouvernment peut alors toujours apporter des modifications aux recettes concernées. Le législteur ne fait qu'abiliter le gouvernement à agir dans ces domaines. Il en va de même concernant les ressources d'emprunt, ce n'est qu'une autorisation au travers de l'art de la loi de finance qui autorise le gouvernment à émettre des emprunts pour lequel le gouvernement dispose d'unegrande marge de manoeuvre.

B Une execution souple en matière de dépenses

Les lois de finance n'ouvrent au gouvernement et aux administrations qu'une simple autorisation de dépenses donc une simple faculté d'utiliser des crédits. L'inscription de crédits dans la loi de finances n'est qu'une condition préalable nécessaire pour que la dépense puisse être exécutée. Elle n'entraine pas une obligation d'emploi, ainsi la LF apparait comme un cadre laissant aux autorités chargées de l'exécution un large pouvoir d'appréciation de l'opportunité de la dépense. L'exécutif peut aussi s'écarter des prévisions contenues dans l'autorisation budgétaire parlementaire, cela résulte de tous les assouplissements vus dans les principes et règlesbudgétaires. En effet, l'annualité, la spécialité engendrent des contraintes sur l'exécution de la loi de finances, les autorisations de crédits votées par le P sont spécialisées pour un montant déterminé et une durée limitée. Les crédits en peuvent donc être pour une autre catégorie de dépenses que celles pour laquelle ils ont été attribués. Ils ne peuvent être dépassés, ils ne peuvent être conservés s'ils n'ont pas été consommés à la fin de l'année budgétaire, ces différentes contraintes sont au coeur de l'autorisation donnée par le P, elle n'existerait plus si ces principes ne s'appliquaient plus. Il est logique d'offrir au gouvernment d'ajuster des prévision sinitiales qui peuvent s'avérer plus o moins justes. Mais, c'est sur les modalités, sur les dispositifs de modification des crédits d'exécution que se posent le problème. La LOLF a cherché à concilier ce grand principe de l'aurotisation budgétaire avec l'efficacité gouvernementale en prévoyant une plus large information du P en cas de modifications des crédits par le gouvernement.

§2. Les dispositifs de modification des crédits en cours d’exécution

La LOLF prévoit en effet un certains nombre de dispositifs de modification des crédits en cours d’exécution. La condition de la modification des crédirs est nouvelle. Le principe est que la modification des crédits ne peut intervenir que par une loi de finances mais par dérogation un certains nombre de dispositifs permettent au Gouvernement de procéder lui même à ces modifications de crédits.

Article 7-IV LOLF : « Les crédits ouverts sont mis à la disposition des ministres. / Les crédits ne peuvent être modifiés que par une loi de finances ou, à titre exceptionnel, en application des dispositions prévues aux articles 11 à 15, 17, 18 et 21 ».

• Article 11 : dotations pour dépenses acceptées. ou imp. / mes. généralement. en matière de rémunération;

Article 12 : virements et transferts de crédits ;

Article 13 : décrets d’avance ;

Article 14 : annulations de crédits ;

Article 17 : rétablissement de crédits ;

Article 21 : crédits supplémentaires pour les comptes spéciaux.

Ce n’est pas une nouveauté de la LOLF même si elle prévoit une meilleure information du Parlement lors de ces manipulations de crédits par le Gouvernement et parfois même une consultation préalable par le jeu d’avis des commissions des finances.

La modification de la répartition des crédits

Il faut envisager les possibilités pour le Gouvernement de modifier en cours d’exécution budgétaire la répartition des crédits telle qu’elle avait été fixée par la loi de finances. La question se pose des modifications des crédits eu égard à la spécialisation de ces crédits. La modification de la répartition des crédits s’effectue par transferts de crédits et virements de crédits.

1. Les transferts de crédits (art. 12 LOLF)

De façon générale, les transferts de crédit consistent à transférer les crédits d’un service administratif à un autre sans modifier l’objet de la dépense pour laquelle ses crédits avaient été ouverts.

Environ 10% du montant total des recettes font l’objet d’un transfert, ce qui est assez important.

A quelle occasion interviennent les transferts de crédits ?

Ca peut intervenir à l’occasion d’une réorganisation administrative, du redécoupage du portefeuille ministériel, de la création d’un ministère…

Les transferts de crédits étaient aussi utilisés sous l’empire de l’ordonnance du 2 janvier 1959 pour la gestion des pensions des fonctionnaires et des personnels de l'Etat qui donnait lieu à un transfert de crédits chaque année en provenance des différents ministère vers le chapitre «  pension » .

Sous l’empire de l’ordonnance de 1959, ces transferts de crédits étaient pris par arrêtés du ministre des finances. ( à l'époque 9 %, but : adapter l'affection des cr'édits aux critères de gestion de l'administration).

Sous l’empire de la LOLF, le transfert de crédits est maintenu et est prévu à l’article 12 II. Le transfert de crédit est possible si les actions financées par ses nouveaux crédits correspondent aux actions d’origine.

Les transferts de crédits sont pris désormais par décrets. L’art 12 LOLF prévoit une information préalable du Parlement et également une information a posteriori : un compte rendu permet de justifier des mouvements de crédits (art 54 LOLF).

2. Les virements de crédits (article 12 LOLF)

Le virement de crédits consiste à une modification de la nature de la dépense pour laquelle il avait initialement été prévu.

EX : déplacement de crédits de fonctionnement vers des crédits d’investissement.

Les virements de crédits existaient déjà sous l’empire de l’ordonnance de 1959. Ils ne pouvaient être pris que par décrets et leur montant était plafonné.

La LOLF prévoit également la nécessité d’un décret. Elle prévoit également un plafonnement du montant des virements de crédits : article 12, ces virements de crédits ne peuvent excéder plus de 2% des crédits ouverts pour chacun des programmes.

Avec la LOLF, les virements de crédits sont encadrés par des règles qui ont trait à l’information préalable et à l’information a posteriori du Parlement.

Enfin les virements et les transferts de crédits ne peuvent intervenir en faveur des dépenses de personnels.

Les modifications apportées au montant des crédits

L’autorisation parlementaire d’ouverture des crédits emporte un plafonnement du montant des crédits. Mais il y a des aménagements qui existaient déjà avec l’ordonnance de 1959 et qui ont été repris par la LOLF. Par principe, les crédits sont limitatifs. De façon exceptionnelle certains crédits son évaluatifs (comptes de concours financier…). Ici il s’agit d’avantage de mécanismes qui vont permettre de réviser à la hausse les crédits en cours d’exécution et surtout en dehors d’une autorisation parlementaire par une loi de finances. Ce sont des mécanismes d’abondement des crédits par la voie réglementaire. Les transferts de crédits et les virements de crédits participent à ces modifications. De la même façon, les reports de crédits sont de nature à les modifier.

On va voir deux procédés :

• Un procédé qui consiste à abonder les crédits par affectation directe de ressources ;

Les décrets d’avance.

1. L’abandonnement des crédits par affectation directe de ressources

Porte atteinte à la règle de l'universalité budgétaire. Il y a la technique du fond de concours, la technique du rétablissement de crédits et la procédure d’attribution de produits.

2. Les décrets d’avance (art. 13 LOLF)

Ils permettent au Gouvernement en cas d’urgence d’augmenter les crédits ouverts par la loi de finances initiale. L’urgence est entendue de façon assez souple : situation qu’il n’était pas possible de prévoir lors du vote de la LF initiale. Les décrets d’avance permettent de financer des dépenses imprévues qui surviennent en cours d’année.

EX (2006) : dépenses pour financer la lutte contre le virus du chikougougnia.

Il s’agit d’une situation inhabituelle car le Gouvernement va pouvoir abonder par la voie réglementaire des crédits non ouverts.

C’est une procédure qui remonte à la fin du 19^ème siècle ( 12 décembre 1879). Elle existait déjà sous l’empire de l’ordonnance de 1959 et a été reprise à l’article 13 LOLF.

L’article 13 fixe les deux hypothèses dans lesquelles il est possible au Gouvernement d’ouvrir des crédits par simples décrets d’avance :

• Hypothèse de l’urgence (simple) ;

Hypothèse de l’urgence cumulée avec une nécessité impérieuse d’intérêt national.

La procédure n’est pas la même :

• Urgence simple

En cas d’urgence simple, le décret d’avance est pris sur avis du CE après avis des commissions des finances des assemblées parlementaires. C’est une condition formelle.

Par ailleurs le décret d’avance ne doit pas affecter l’équilibre budgétaire définit par la dernière loi de finances. C’est une condition matérielle qui signifie que le décret d’avance doit procéder à des annulations de crédits de façon à compenser l’abondement de crédits. Il faudrait sinon qu’il constate des recettes supplémentaires mais c’est moins courant. En clair, le Gouvernement abonde des crédits mais annule pour un même montant d’autres crédits. C’est un jeu à somme nul.

L’article 13 précise également que le montant cumulé des crédits ouverts par décrets d’avance ne peut excéder 1% des crédits initiaux ouverts par la LF initiale. La commission des finances de chaque assemblée donne son avis au Ministre dans un délai de 7 jours à compter de la notification du projet de décret. La signature de ce décret d'avance ne peut intervenir qu'après réception des avis des commissions ou après l'expiration du délai de 7 jours.

Enfin, le décret d’avance doit être ratifié expressément par la LF la plus proche de façon de satisfaire au principe d’autorisation parlementaire.

• Urgence cumulée avec une nécessité impérieuse d’intérêt national

Dans cette hypothèse la procédure est allégée. Il n’y a plus qu’une simple information des assemblées parlementaires, il n’y a plus de demande d’avis. Par ailleurs il n’y a plus de principe de limitation du montant des crédits. En revanche, ces décrets d’avance doivent encore être ratifiés par la LF la plus proche.

Même si elle est très encadrée, la pratique des décrets d’avance est extrêmement critiquée. Elle révélerait un problème d’opportunité politique et notamment un problème de respect de la condition de l’urgence. On se rend compte en réalité que certains crédits ouverts par des décrets d’avance ne sont finalement pas utilisés. Ils peuvent aussi faire l’objet d’une annulation. Tout cela prouve qu’il n’y avait pas urgence à les prendre. L’autre critique émane surtout de l’opposition : le recours aux décrets d’avance serait trop fréquent et les parlementaires seraient de ce fait dessaisis du pouvoir d’autorisation.

Le vote de la loi de règlement du budget pour 2005 a donné lieu à une décision du CC du 13 juillet 2006. Les députés socialistes avaient fait prévaloir que le Gouvernement n’avait pas respecté les conditions dans lesquelles il pouvait prendre des décrets d’avance. Les députés de l’opposition considéraient que le Gouvernement avait volontairement sous-estimé les crédits nécessaires dans les domaines concernés par les décrets d’avance dans la LF initiale. En conséquence, la LF initiale serait entachée d’un manque de sincérité. Le CC a fait usage d’une jurisprudence classique : CC 1985, Etat d’urgence en Nouvelle-Calédonie, dans laquelle il s’estime compétent pour contrôler une loi déjà promulguée lorsqu’une loi non promulguée la modifie. Il a considéré que la loi de règlement n’était pas de nature à affecter le domaine d’une LF initiale. En effet, l’objet de la loi de règlement est profondément différent. Cette argumentation aurait pu valoir en cas de LF rectificative. Autrement dit, les députés auraient pu contester la sincérité de la LF initiale à propos d’une LF rectificative mais pas à propos d’une loi de règlement. En plus, la loi de règlement avait été ratifiée par le Parlement.

Les modifications résultant de la gestion des crédits dans le temps

On a évoqué le principe de l’annualité. Les crédits ouverts par la LF initiale doivent être gérés conformément à cette règle de l’annualité. C’est à dire, que les crédits ouverts par la LF annuelle ne peuvent être utilisés en principe que durant l’année pour laquelle ils ont été votés. Il y a cette fois des aménagements dans la gestion des crédits. L’ouverture de crédits n’est qu’une simple autorisation juridique de dépenser, pas une obligation de dépenser. Cela signifie que les crédits peuvent faire l’objet d’une certaine remise en cause.

1. Le temps de l’exécution budgétaire

Il faut distinguer le temps de la prévision et le temps de l’exécution :

• En matière de prévision, la règle de l’annualité est simple : le budget est prévu pour une année civile.

En matière d’exécution c’est plus complexe car il y a nécessairement un décalage entre le moment de l’ordonnancement d’une dépense et le moment du paiement de la dépense. Idem pour les ressources. Ce décalage peut conduire à une extension de l’exécution au-delà d’une seule année.

C’est la raison pour laquelle il existe différentes règles de rattachement de dépenses et de recettes à un budget déterminé. Il y a en fait deux systèmes d’exécution du budget :

• Système de l’exercice ;

Système de la gestion.

• Dans le système de l’exercice les opérations de recettes et de dépenses qui sont exécutées sont rattachées au budget de la LF initiale (LF qui les a initialement prévus et autorisés) et ce quelque soit la date du recouvrement ou du décaissement effectif. Finalement ce système de l’exercice s’articule autours de l’autorisation parlementaire qui est la source des opérations de recettes et de dépenses. L’inconvénient c’est qu’avec de système de l’exercice, les comptes peuvent être arrêtés avec retard : les comptes ne seront arrêtés que lorsque l’intégralité des opérations qui trouvent leur source dans la LF en question sera exécutée.

EX : si des opérations de dépenses sont ordonnées aujourd’hui et payées en 2010, on va rattacher ces dépenses à la LF de 2009. On peut imaginer des décalages plus importants dans le temps avec pour conséquence que les comptes de 2009 soient arrêtés tardivement.

• Dans le système de la gestion, on ne s’intéresse plus à l’acte qui a donné naissance à une dette ou à une créance. Le critère de rattachement des opérations de dépenses et de recettes est la date d’encaissement ou de décaissement effectif. On est dans le système inverse du système de l’exercice. Ce système de la gestion a l’avantage de donner une vue précise de la trésorerie. Avec ce système on peut envisager une clôture des comptes au 31 décembre. Le problème est que certaines opérations qui trouvaient leur source dans l’année N ne vont être exécutées que dans l’année N+1.

Sous l’empire de l’ordonnance de 1959, il y avait une utilisation combinée de ces deux systèmes :

• Recettes : système de la gestion ;

Dépenses : système de l’exercice.

Avec la LOLF, il y a une espèce de révolution puisque le système choisi est radicalement orienté sur le système de la gestion car c’est un système inspiré des entreprises privées.

La LOLF prévoit en fait deux types de comptabilité :

• Comptabilité budgétaire (art 28) : comptabilité de gestion ;

Comptabilité générale de l’Etat (art. 30) : comptabilité d’exercice.

La comptabilité budgétaire va donner une vision plus dynamique des comptes de l’Etat, des flux de la trésorerie alors que la comptabilité d’exercice va donner d’avantage une vision patrimoniale car il s’agit de pouvoir appréhender qu’elles sont les richesses, qu’elles sont les dettes, quels sont les engagements, quelles sont les créances… La comptabilité générale de l’Etat est fondée sur le principe de « constatation des droits et obligations ».

2. Les procédés de modification des crédits dans le temps

1. Le report de crédits (art. 15 LOLF)

Le report de crédit est utilisé comme un instrument de régulation budgétaire, c’est à dire, comme une technique qui permet de limiter le montant du déficit budgétaire. Ce va être des crédits ouverts pour l’année qui sont mis en réserve et parfois même, certains crédits reportés sont à nouveau dotés ou encore reportés. Certains crédits sont mis à la disposition des ordonnateurs de façon tardive. Il peut s’agir encore de problèmes dans le rattachement de certains fonds de concours. Les reports de crédits sont encadrés par la LOLF, c’est prévu à son article 15 : les reports de crédits peuvent concerner à la fois les crédits de paiement et les autorisations d’engagement :

• Concernant les autorisations d’engagement le report de crédit est possible pour un même programme où pour un programme qui poursuit les mêmes objectifs ;

Concernant les crédits de paiement c’est la même chose mais avec ici une limitation du montant des crédits reportés : montant maximum de 3% des crédits de paiement initiaux.

2. Les annulations de crédits (art. 14 LOLF)

C’est un moyen de réguler le budget. Elles sont prévues par l’article 14 qui expose les finalités des annulations de crédits. Il y en a deux :

• Prévention de la détérioration de l’équilibre budgétaire ;

Hypothèse où le crédit est devenu sans objet.

Ceci dit, l’article 14 outre ses finalités, détermine une procédure applicable à l’annulation de crédits. Il faut en effet que soit adopté un décret d’annulation des crédits pris. Décret transmis pour information aux commissions des finances et à la commission intéressée.

Enfin le montant des annulations de crédits ne peut excéder 1,5% des crédits.