Finances publiques cours du 15.11.11, 22.11.11 et 29.11.11

1. Les comptes spéciaux

Auparavant, ils s’appelaient « comptes spéciaux du Trésor ». Traditionnellement, il étaient utilisés pour retracer des mouvements de fond provisoires (document budgétaire retraçant les opérations financières).

Cette utilisation a été abusive car le gouvernement multipliait le nombre de CST et faisait donc en sorte que le Parlement ne puisse pas contrôler un certain nombre de dépenses.

Dès la Ivème République, des textes vont encadrer cette pratique des CS.

Principalement, c’est l’ordonnance de 1959 : ces comptes ne pouvaient être ouverts que par des LF.

Donc renouvellement régulier de l’autorisation.

Sous l’ordonnance de 1959, il y avait 6 CST.

Actuellement, la LOLF les définit comme CS sans que leur objet ne soit modifié. Ils sont régis par les articles 18 à 24 de la LOLF.

1. Les 4 comptes spéciaux

• Les comptes d’affectation spéciale : art.21 LOLF.

La LOLF prévoit 2 CAS :

• Les comptes des participations financières de l’Etat (art.21)

Pension = pension de retraite des agents de l’Etat

• Les comptes de commerce : art 22 de la LOLF.

Ils concernent des activités industrielles ou commerciales de l'Etat mais qui n'ont qu'un caractère accessoire à une activité administrative, régalienne de l'Etat. Elle prévoit un compte de commerce : le compte de la dette (gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat).

• Les comptes d'opération monétaire : art 23 de la LOLF.

Retrace des opérations de recettes et de dépenses à caractères monétaire : émission de monnaie métalliques, FMI.

• Les comptes de concours financiers : art 24 de la LOLF.

Ils fusionnent les anciens comptes de prêt et d'avance. Ils retracent ces opérations consentis par l'Etat. EX : quand l'Etat ouvre des comptes au profit étranger.

2. Les dotations des comptes spéciaux

Selon qu'ils sont dotés de crédit ou d'autorisation de découvert. La LOLF va doter certains comptes spéciaux de crédits et pour d'autres elle va les doter en autorisation de découvert (ouvrir un découvert maximum à ne pas dépasser dans l'année). Les lois de finance au fur et à mesure de la gestion des activités de l'Etat créé des comptes d'affectation spéciale.

EX : le contrôle de la circulation et du stationnement routier, la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ou la gestion et la valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien.

Chaque compte d'affectation spéciale est considéré comme une mission qui comprend en principe plusieurs programmes.

EX : compte d'affectation spéciale des pensions. Pour le patrimoine immobilier de l'Etat on a un programme : possède un programme de contribution au désendettements de l'Etat retrace les opérations de session d'immeuble qui appartiennent à l'Etat.

Les comptes de concours financiers : exemple des prêts consentis par la France à des Etats étrangers, les avances aux collectivités territoriales (ex : avance au fond d'aide à l'acquisition de véhicules propres). Ce compte peut être supprimé quand il n'aura plus d'objet.

Les comptes spéciaux dotés d'autorisation de découvert : les comptes de commerce et les comptes d'opération monétaire. L'autorisation parlementaire porte sur un maximum à ne pas dépasser. Les comptes d'opération monétaire : opérations avec le FMI et les émission de monnaies métalliques (opérations d'émission et de retrait d'espèce). Pour les comptes de commerce : dans le projet de LF pour 2011 on trouve 11 comptes de commerce.

EX : (illustrent le caractère accessoire du caractère commercial) Approvisionnement des armées en produits pétroliers, cantine et travail des détenus, gestion des actifs carbone de l'Etat.

Les budgets annexes et les comptes spéciaux sont apparus empiriquement. Petit à petit on a eu un processus de rationalisation et un encadrement juridique. Ils dérogent à la règle de l'unité budgétaire sur le plan formel car ce sont des comptes en marge du budget général. Budgets annexes et comptes spéciaux constituent une dérogation à la règle de non affectation car certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses. Il y a des distinctions entre les deux : et notamment le fait que les comptes spéciaux retracent des opérations provisoires alors que les budgets annexes retracent des opérations d'un service.

Section 2 : L'universalité budgétaire

Elle a une signification politique : garantir le respect de l'autorisation budgétaire. C'est une règle qui est apparue au XIX e siècle dans une ordonnance de 1817. Cette règle est surtout une exigence matérielle, de contenu. Toutes les recettes et les dépenses doivent apparaître séparément, sans contraction, d'opération de compensation entre recettes et dépenses d'un service. Cela permet au Parlement de connaitre toutes les opérations.

L'universalité implique la règle de non affectation de recettes à des dépenses déterminées. Toutes les recettes ont vocation à financer toutes les dépenses.

§1. Le principe de non compensation

1. La signification du principe

Ce principe de non compensation est prévu à l'art 6 ali 2 de la LOLF. La non compensation peut également être appelée non contraction. Interdiction de contracter recettes et dépenses dans la présentation des opérations budgétaires de l'Etat. C'est la règle du budget brut opposée à la règle du budget net. Le budget brut c'est inscrire dans le budget toutes les recettes et dépenses des services de l'Etat. C'est l'obligation pour les services de verser tout le produit des recettes. Les opérations de dépenses ne peuvent être imputées que sur les crédits ouverts par LF. L'autorisation parlementaire ne porte que sur le solde, la différence entre les recettes prévues et les dépenses prévues. Dans la règle du budget net le parlement a une vision moins bonne et moins détaillée des opérations financières. Pour garantir le respect de cette autorisation la LOLF impose la règle du budget brut.

Cette règle n'encourage pas nécessairement une gestion rationnelle des services publics car lorsqu'un service public génère des recettes supplémentaires, il ne peut pas les utiliser pour ses propres dépenses. Si le service ne consomme pas les crédits, les crédits retournent dans le budget général. Un service qui fait des économies c'est un objectif en soi et pour le parlement ça signifie que pour mener à bien une mission il a besoin de moins de crédit. Peut compliquer le fonctionnement administratif.

EX : pour chauffer le château de Versailles, le château ne pouvait pas compter sur sa production de bois. Il fallait qu'il y ait d'abord une opération de vente de ce bois, puis un versement dans le budget général de cette somme et en parallèle une demande de crédit de fonctionnement pour l'achat de chauffage.

1. Les pratiques illégales

Un colonel par exemple fait cultiver un potager dans une caserne pour nourrir les troupes ou y contribuer, il ne respecte pas la règle de la non compensation.

Un ministère qui fait fondre des canons et qui utilise le bronze utilisé pour fabriquer des statues viole cette règle de non compensation. Seul le comptable public peut percevoir les recettes. On isole les opérations. Si un administrateur manipule des crédits il peut être poursuivi. Maniement occulte de fonds par une personne qui n'a pas la qualité comptable.

2. Les aménagements légaux

Dans certains comptes spéciaux on trouve une trace d'un aménagement à la règle de non compensation. C'est le cas dans les comptes de commerce et les comptes monétaires où on trouve une opération contractée. Dans le cadre du budget général certains services administratifs peuvent se livrer à certains types d'opérations qui s'avèrent être des entorses : des marchés de transformation. C'est lorsque le service administratif commande un matériel mais il donne des matières premières. Le coût de ces matières premières est déduit à la facture finale. Et on a des marchés de conversion. Le prélèvement sur recettes : pour l'Etat cela consiste à verser des sommes déduites des recettes qu'il a perçu sans les faire figurer dans les dépenses de son budget.

§2. Le principe de non affectation

1. La signification du principe de non affectation

La règle de la non affectation signifie que les recettes ont vocation à financer l'ensemble des dépenses. Cette règle est déduite de la LOLF a l'art 6 ali 3 qui évoque l'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses. Ce principe trouve des justifications : il s'agit d'éviter un risque de discrimination dans le financement des dépenses. Idée selon laquelle il doit être procédé un arbitrage global pour financer une masse de dépenses. Si les recettes étaient affectées il y a aurait un risque de gaspillage des recettes dans l'hypothèse où le service administratif puisse bénéficier de recettes supérieures à ses charges. Si les recettes étaient fixées à des dépenses déterminées on pourrait voir se multiplier des phénomènes de résistances à l'impôt.

2. Les aménagements du principe

Art 16 = certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent plusieurs formes : celle des budgets annexes, procédures comptables particulières qu'on trouve au sein des trois comptes (général, annexe ou comptes spéciaux). Art 17 = Le fond de concours, la procédure d'attribution de produits et la procédure d'établissement de crédit.

1. Les fonds de concours

C'est une procédure ancienne. Loi de 1843 prévoyait déjà que des personnes privées puissent verser des fonds pour concourir à une dépense de l'Etat. Loi 1907 : élargit la technique aux donations et aux lègues. Ces personnes participent à des dépenses publiques mais la spécificité des fonds de concours est que l'emploi de cet argent doit être conforme à l'intention de la partie qui a versé. Art 17 II de la LOLF : les fonds de concours sont constitués de fonds à caractère non fiscal versés à des personnes morales ou physique pour concourir à des dépenses d'intérêts publics et constitués par les produits des lègues et des donations attribuées à l'Etat. Caractère volontaire du fond de concours.

Quand des organismes internationaux contribuent aux dépenses de l'Etat. Quand l'UE utilise les fonds dont elle dispose pour financer un certains nombres de dépenses prévues par l'Etat. Le projet de LF est complété par une annexe qui récapitule les fonds de concours. La LOLF impose au gouvernement de prévoir et d'évaluer les recettes et dépense. Le parlement autorise la perception de ces fonds par l'Etat.

2. La procédure du rétablissement de crédit

C'est une procédure d'affectation des recettes par annulation de dépense qui se traduit par la reconstitution de la dotation budgétaire antérieure à la dépense. Un service administratif paie une dépense mais il s'avère que cette dépense n'avait pas lieu d'être. Donc on restitue la somme dépensée au titre d'un crédit. On rétablit un crédit au profit d'un service qui a dépensé de façon erronée.

Hypothèse où un fonctionnaire perçoit deux fois son traitement. La procédure va permettre à l'Etat de retrouver le versement erroné. Normalement le produit de la recette devrait tomber dans le budget général selon l'universalité. Mais on est dans un aménagement de principe car par le rétablissement de crédit cette somme d'argent est recrédité au service qui a versé à tord le traitement.

3. La procédure d'attribution de produits

Art 17 III LOLF qui dispose que les recettes tirées de la rémunération de prestation régulièrement fournis par un service de l'Etat peuvent faire l'objet d'une procédure d'attribution. Permet d'attribuer des produits de ces prestations à un tiers.

EX : décret du 12 mai 2006 concerne une attribution de produit à la cour de cassation. Il est prévu que la cour de cassation offre des prestations qui peuvent donner lieu à des prestations comme la communication des décisions de justice.

EX : vente d'ouvrages, cession de droit de reproduction, mise à disposition de locaux … Exception à la règle de l'universalité car si on l'appliquait les recettes des prestations fournies devraient être affectées au budget général. Il y a un encadrement : décret par ministre des finances par exemple.

Section 3. L’annualité budgétaire

§1. La signification et les évolutions du principe de l’annualité budgétaire

Il s’agit d’une règle en vertu de laquelle le budget de l’Etat est voté pour une année (civile).

Cette règle implique que les différentes phases budgétaires rentrent dans cette année :

• Prévision budgétaire :

Autorisation parlementaire ;

Exécution budgétaire.

C’est un encadrement temporel de l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement au Gouvernement de percevoir les recettes et de dépenser puisque cette autorisation ne vaut que pour une année.

Cette règle se justifie essentiellement par la nécessité du contrôle du Parlement parce que contrôler l’action de l’exécutif nécessite un examen régulier. En autorisant pour une seule année le fonctionnement de l’Etat, le Parlement garde le contrôle sur l’action gouvernementale.

§2. Les mécanismes de remise en cause de l’annualité budgétaire

L’exécutif a toujours désiré échapper à la pression du Parlement. Par exemple sous la Troisième République a été introduit le budget biennal qui consiste à fixer le budget de l’Etat pour deux années. Autre technique : les budgets reconduits qui consistaient en une simple application du budget de l’année N pour l’année N+1.

Après la WWII l’intensité de l’activité de l’Etat a été marquée et on a progressivement assouplie cette règle de l’annualité budgétaire notamment du fait de la politique d’investissement de l’Etat qui s’étale sur plusieurs années. L’ordonnance de 1959 a pris acte de ces actions structurelles (investissement) et conjoncturelles (fonctionnement) en maintenant la règle de l’annualité budgétaire tout en organisant des possibilités d’y déroger.

La LOLF a accentué cette volonté d’appréhender les finances publiques sur une période supérieure à un an. Notamment du fait des engagements européens de la France, la LOLF prévoit que chaque année est établit un rapport qui trace les perspectives d’évolution pour les quatre années à venir des recettes et des dépenses publiques (article 50 LOLF).

1. La pluri-annualité masquée

Certains observateurs estiment que bien entendu cette règle demeure dans les textes mais que l’essentiel de la loi de finances est en fait constitué d’engagements pluriannuels occultes.

Deux exemples :

1. Le cas du fonctionnaire

Pour qu’un fonctionnaire soit engagé, il faut qu’un emploi soit vacant. L’agent est recruté et il va être payé par l’Etat, mais il est payé par l’Etat parce que le Parlement a ouvert un crédit correspondant à la rémunération de ce fonctionnaire. Le fonctionnaire peut être maintenu sur son emploi jusqu’à sa retraite. Chaque année, il est rémunéré par l’Etat. On voit bien en réalité que derrière l’annualité le Parlement n’a pas le choix. C’est un engagement pluriannuel financier de l’Etat.

2. Le recours à l’emprunt

L’Etat émet un emprunt mais en même tps il s’engage à régler les intérêts de l’emprunt pendant toute la durée des annuités.

Sous l’ordonnance de 1959 on évoquait les services votés : dépenses automatiquement reconduites d’années en années. On opposait ces services votés aux mesures nouvelles qui étaient de nouvelles dépenses autorisées par le Parlement.

2. La pluri-annualité organisée

• Autorisations de programme et d’engagement ;

Lois de programme ;

Programmation des finances publiques.

1. Les autorisations de programme et d’engagement

Cette notion d’autorisation de programme a été remplacée par la LOLF par l’autorisation d’engagement : elle consiste à engager l’Etat pour l’intégralité d’une dépense mais le paiement de cette dépense ne s’effectuera pas forcément au cours de l’année budgétaire au cours de laquelle est ouverte l’autorisation d’engagement. Le Parlement ouvre annuellement des crédits de paiement pour honorer l’engagement de l’Etat.

2. Les lois de programme

Cette catégorie est visée à l’article 34 C° et son régime juridique était fixé par l’ordonnance de 1959 mais la LOLF n’y fait plus référence. Ceci dit la loi de programme reste une pratique actuelle.

C’est en réalité une loi ordinaire mais qui a un objet particulier puisque son objet est d’organiser une politique pluriannuelle d’investissement dans un domaine déterminé (en matière militaire, de recherche, hospitalière…). Cependant, la loi de programme n’ouvre pas de crédits. C’est une sorte d’engagement moral des représentants du peuple pour engager l’Etat dans un sens déterminé. Pour traduire cet engagement, il faut que la loi de finance annuelle ouvre des crédits pour ce programme.

Exemple : loi d’orientation pour la justice de 2000 pour permettre un travail plus rapide de la justice. Une série de mesures était prévue de 2003 à 2007.

3. Les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques

C’est en fait une nouvelle catégorie de lois qui résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a modifié l’article 34 C° : « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation, elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».

Premier exemple : loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. C’est une loi qui précise comment vont évoluer à la fois les recettes et les dépenses publiques sur cette période. L’objectif général fixé par le Gouvernement était le retour à l’équilibre budgétaire en 2012. Pour parvenir à cet objectif cette loi du 9 février 2009 détaille différents moyens :

• Il y a d’un côté la maitrise des dépenses publiques. Cette loi fixe pour chaque année le pourcentage d’évolution des dépenses par missions ;

Il y a d’un autre côté la maitrise des recettes publiques :

• Premier sens : objectif récurant de stabiliser et même réduire le niveau des prélèvements obligatoires ;

Deuxième sens : ne pas amputer de façon excessive ces recettes par le jeu des niches fiscales.

Cette loi est-elle contraignante ? Non. Elle est contraignante politiquement mais pas juridiquement car le principe d’annualité budgétaire demeure. Il va falloir que le Parlement vote chaque année la loi de finance et respecte ou ne respecte pas ce qu’il a lui-même voté dans cette loi de programmation.

Section 4. La sincérité budgétaire

La LOLF consacre ce principe dans son article 32.

§1. Fondement du principe de sincérité

Principe sauvegardé par la jurisprudence du CC.

Il y a un double fondement au principe de sincérité :

• L’article 16 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 fondait un principe de sincérité budgétaire. Ce principe était en fait tiré du principe d’universalité budgétaire. On considérait qu’en présentant l’intégralité des dépenses et des recettes notamment sans-contraction le budget satisfaisait à une exigence de sincérité. A contrario, en ne présentant pas l’intégralité des recettes et des dépenses, le budget n’était pas sincère.

L’article 14 de la DDHC du 26 août 1789. Pour suivre l’emploi de l’impôt, il est essentiel que le budget soit sincère.

§2. Signification du principe de sincérité

Le principe de sincérité signifie que les données contenues dans les lois de finances (charges / ressources) doivent être conformes à la réalité. Mais la loi de finances est un acte de prévis° Cette exigence porte donc surtout sur cette prévision qui doit être raisonnable.

Là aussi on constate que l’objectif de sincérité budgétaire est de permettre au Parlement d’exercer son droit de contrôle, son droit d’amendement… en l’informant correctement. C’est d’une part présenter correctement le budget, d’autre part prévoir le budget de façon raisonnable. Ce principe de sincérité est une exigence de transparence qui pèse sur le gouvernement.

Sur une décision relative à la loi de finance pour 2005, le CC a jugé que le principe de sincérité s’imposait à la fois au Gouvernement et au Parlement.

1. La sincérité de la prévision budgétaire

L’article 32 de LOLF : « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ».

Le CC dans une décision du 13 juillet 2006 a énoncé que la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances. Il s’exprime à propos de la loi de finance initiale, des lois de finances rectificatives et les dois de finances spéciales (art. 45 LOLF). Toutes ces lois s’appuient sur une prévision économique et financière. C’est justement parce que ces lois de finances s’appuient sur des prévisions que le CC n’a qu’une exigence limitée de la sincérité budgétaire. C’est une définition a minima. La conséquence de cette exigence minimale est que le contrôle du CC du respect de la sincérité budgétaire est limité à l’erreur manifeste d’appréciation. Par nature, le contrôle du CC ne peut pas être plus poussé parce que par essence, ces lois sont fondées sur des prévisions et donc sur un certain flottement.

2. La sincérité des comptes

Concernant les résultats de l’exécution du budget, c’est la question de la loi de règlement qui se pose ici.

Il y a deux dispositions de la LOLF :

• L’article 27 al. 3 : « Les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ». A cet égard on peut citer une nouvelle disposition constitutionnelle (révision de 2008) qui crée l’article 47-2 al 2 qui reprend cette formule de la LOLF : « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères… ».

L’article 31 de la LOLF énonce que les comptables publics veillent au respect des principes et des règles mentionnées notamment à l’article 27, c'est à dire, à la régularité et à la sincérité des comptes.

Toujours dans cette décision du 13 juillet 2006, la sincérité de la loi de règlements (loi où sont établis les comptes de l’Etat) s’entend comme imposant l’exactitude des comptes.

Jusqu’alors le CC n’a jamais annulé une loi de règlement ou de finances au motif qu’elle violerait la sincérité budgétaire. Reconnaitre le manque de sincérité signifierait que le Gouvernement avait eu l’intention de tromper ce qui est très grave. Cela signifie aussi que le Parlement n’aurait pas relevé cette intention de fausser.

Chapitre 3 : la présentation du budget

La loi de finances se distingue de la loi. Elle a des spécificités d’un point de vue matériel et formel.

• En matière de procédures d’examen l’article 39 C° prévoit que les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’AN.

Le Conseil Economique Social et Environnemental (CESE) est automatiquement saisi pour avis de certains projets de loi mais il n’est pas saisi des projets de loi de finances. En revanche, il peut être saisi par le Gouvernement pour donner un avis sur les projets de lois pluriannuelles de finances pub. (70 C°).

Il y a un certains nombre d’impératifs qui guident la présentation du budget du Gouvernement au Parlement. Il y a une exigence de cohérence, de clarté… Ces principes permettent au Parlement d’autoriser le budget et de contrôler l’exécution du budget.

Avec la LOLF du 1^er aout 2001 il y a eu une volonté très nette de renforcer le rôle du Parlement en matière budgétaire, et ce notamment à travers l’information qui est donnée au Parlement. A travers la LOLF on peut constater que la conception même du budget permet de satisfaire cette volonté de contrôle du Parlement en matière budgétaire.

Section 1. La structure de la loi de finances

Quasiment tous ces documents sont adressés à l’AN qui est saisi en premier du projet de loi de finances. Les parlementaires reçoivent au plus tard le 1^er octobre cette masse de documents budgétaires.

Les parlementaires ne lisent pas tout. Certains auront une mission spécifique, mais la plupart ne vont pas étudier ces documents à fond.

§1. Le projet de loi de finances stricto sensu

C’est un projet de loi qui est divisé en deux parties et qui est assorti de ce qu’on appelle les états législatifs annexés. Il y en a cinq et ils portent tous une lettre (A, B…). Ce sont des documents qui font partie intégrante de la loi de finances parce qu’ils développent certains articles de la loi de finance. Il n’y aura que ce projet de loi qui aura valeur législative une fois qu’il aura été approuvé par le Parlement et publié au JO.

Pourquoi y a-t-il deux parties ?

• Pour des raisons historiques. Après la WWII, le budget était adopté selon une procédure en deux temps. Premier temps : loi des maxima. La Parlement fixait un plafond de dépenses pour chaque département ministériel. Second temps : le Parlement arrêtait les crédits définitifs dans une loi de développement.

Un décret en 1956 avait posé le principe de la division en deux parties distinctes de la loi de finances. Ce principe a été repris d’abord dans l’ordonnance de 1959 et ensuite dans la LOLF du 1^er aout 2001. L’article 34 al 1 de la LOLF précise que la loi de finances comprend deux parties. L’article 42 de la LOLF prévoit que l’adoption de la première partie intervient obligatoirement avant la mise en discussion de la seconde partie.

Raisons logiques. La première partie détermine les grandes masses budgétaires à la fois en recettes et en dépenses. De cette mise en rapports entre recettes et dépenses résulte l’article d’équilibre. Ce n’est qu’une fois que ces grandes masses de recettes et de dépenses établies que la seconde partie détaille le montant des dépenses.

1. La première partie

La première partie de la LF s’intitule « conditions générales de l’équilibre financier ». C’est une loi qui se découpe par articles qui sont regroupés par titres.

C’est l’article 34 I de la LOLF qui énumère le contenu de la première partie de la loi de finances.

Les différents chiffres figurent dans l’état A qu’on appelle tableau des voies et moyens.

La première partie autorise pour l’année la perception des ressources de l’Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autre que l’Etat.

On trouve également des dispositions relatives aux affectations de recette. Exemple : affectation de recettes aux collectivités territoriales (dotation globale de fonctionnement DGF, la dotation globale d’équipement DGE, la dotation financière pour transferts de compétences…).

On trouve également les plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’Etat puisque désormais depuis l’adoption de la LOLF il y a un montant global d’emploi fixé par la loi de finances. Ce sont des postes budgétaires occupés à la fois par des fonctionnaires et par des agents contractuels voire même des auxiliaires. Les administrations publiques ne peuvent pas dépenser plus que ces plafonds qui équivalent à un plafond maximal d’emplois autorisés.

La première partie de la loi de finances arrête les données générales de l’équilibre budgétaire. Ici on trouve l’article d’équilibre. Il consiste à mettre en rapport les dépenses et les recettes de l’Etat par grandes masses. De la confrontation de ces grandes masses découle un solde qui le plus souvent est un déficit.

On trouve encore des articles par lesquels le Parlement autorise les emprunts pour couvrir les charges de l’Etat.

On peut citer l’alinéa 10 de cet article 34 I de la LOLF introduit par la loi organique du 12 juillet 2005 qui prévoit que la loi de finances arrête « les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus… de toute nature établis au profit de l’Etat ». Les surplus seront affectés dans leur totalité à la réduction du déficit budgétaire.

Dans une décision du 29 décembre 2005, le CC a annulé une disposition de la loi de finances pour 2006 car elle avait prévu que les éventuels surplus de recettes tirées de la taxation des produits pétroliers pourraient être utilisés pour financer des dépenses. Pour le CC, la LOLF n’autorise pas le législateur à scinder les éventuels surplus de recettes et donc à prévoir éventuellement plusieurs modalités d’utilisation.

2. La seconde partie (de la loi de finances)

Intitulé : moyens des politiques publiques et dispositions spéciales. Cette seconde partie est divisée en articles regroupés par titres. L’essentiel de cette 2^nd partie est consacrée à l’ouverture des crédits par missions et à la répartit° des autorisations d’emplois par ministères. Cette seconde partie vient détailler les dépenses des grandes masses arrêtées dans la première partie.

Article 34 II LOLF :

• Le Parlement ouvre des crédits pour telle mission, à la fois en crédits de paiement et en autorisations d’engagement.

La seconde partie des lois de finances détaille les crédits et autorisations de découvert pour les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Cette deuxième partie fixe le détail du plafond des autorisations d’emploi par ministères.

Cette deuxième partie fixe encore le montant des crédits qui peuvent être reportés.

On trouve encore un certains nombre de dispositions qui ont trait à des mesures fiscales.

§2. Les documents budgétaires

Ce sont des documents annexes qui s’ajoutent au projet de loi de finance notamment dans un perceptive d’information du Parlement.

Depuis la Restauration notamment, ce genre d’informations n’a cessé de se développer.

1. Les documents décrivant le contexte économique et social

En premier lieu, il y a le rapport économique, social et financier. Il est prévu à l’article 50 de la LOLF. Ce document analyse la situation économique, fixe les objectifs de la politique gouvernementale et énumère les moyens que le gouvernement entend mettre en œuvre par le biais de la loi de finances. Il intègre les perspectives d’évolution des finances publiques notamment au regard des engagements européens de la France.

On peut citer un autre document : les comptes de la nation. Il est élaboré par l’INSE, par la direction des prévisions du ministère de l’économie… Il met en perspective les évolutions budgétaires par rapport au passé et dans une perspective d’avenir. Par exemple, en matière de prévisions, le type d’informations qui peut influer sur les prévisions des recettes est le prix des barils de pétrole.

2. Les « bleus » budgétaires

Les bleus ont une couverture bleue. Ils sont un élément important du contrôle parlementaire sur le budget parce que la loi de finances présente des grandes masses de recettes ou de dépenses. Même dans la seconde partie le détail des crédits se fait par missions. Les bleus eux détaillent ces crédits à l’intérieur des missions par programmes et à l’intérieur de chacun des programmes par actions. Chaque compte bénéficie d’une telle présentation. Par conséquent, les parlementaires peuvent comprendre dans le détail les demandes d’ouvertures de crédits faites par les administrations.

Les bleus intègrent les projets annuels de performance (PAP) de chaque programme. On y trouve la présentation des actions, des coûts de ces actions, des objectifs qui sont poursuivis, des résultats qui sont attendus et la présentation d’indicateurs de performances qui vont permettre de mesurer si l’objectif a été atteint ou pas. La nouveauté dans la LOLF est la justification au premier euro de la dépense. Ainsi, les ministères doivent justifier de toute la dépense et de l’évolution des crédits sollicités. Le projet annuel de performances détaille les crédits par crédits de paiement et autorisations d’engagement. Le PAP opère une répartition prévisionnelle des emplois rémunérés en fonction des actions qui relèvent des programmes.

Par ailleurs les bleus sont encore importants car ils sont le cadre dans lequel s’exerce le droit d’amendement.

Enfin, les bleus sont encore importants car une fois qu’ils ont été amendés et que le vote a eu lieu, les bleus lient le gouvernement dans la répartition des crédits. Il y a un décret de répartition des crédits mais il ne peut les répartir que selon les bleus.

3. Les autres documents budgétaires

Certains sont désignés également par la couleur de leur couverture. Les « jaunes » par exemple sont des rapports imposés par la loi au gouvernement.

Ils sont précieux car ils donnent des informations précises sur certains sujets ce qui permet aux députés de se spécialiser.

Il y a par ailleurs toute une série de documents imposés par la LOLF. Il y a par exemple un rapport relatif aux prélèvements obligatoires.

On peut citer aussi le rapport de la Cour des comptes qui est relatif à l’exécution du budget antérieur. Article 47-2 al 1 : la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement / elle assiste et le Parlement et le gouvernement dans l’évaluation des politiques publiques.

Section 2. La nomenclature budgétaire

§1. La nomenclature budgétaire retenue par l’ordonnance de 1959

Sous l’empire de l’ord. de 1959, la présentation des dépenses se fait de la façon suivante :

• Les dépenses de l’Etat sont classées par ministères ;

Elles sont ventilées par titres ;

Ces titres sont ensuite divisés par sections.

§2. La nomenclature dans la LOLF de 2001

Avec la LOLF l’objectif poursuivi par l’Etat est de mieux dépenser. Par conséquent, la spécialisation des crédits par chapitres n’était pas la plus adéquate et le passage de la culture de moyens à la culture de résultat à conduit à envisager une spécialisation des crédits par programmes ou par dotations (article 7). Ces programmes sont insérés dans des missions qui relèvent d’un ou plusieurs ministères (7).

Le CC apprécie dans sa décision sur la loi de finances pour 2006 que pour satisfaire au respect de la LOLF il n’est pas possible de créer des missions mono-programmes parce qu’elle prévoit que la mission comporte un ensemble de programmes.

Il faut présenter les crédits selon des titres selon leur nature (article 5).

1. Les programmes

Le programme est considéré comme le pivot du nouveau système budgétaire. Le programme est un regroupement des moyens d’une politique publique conduite par un ministère au service d’une stratégie définie avec des objectifs et des indicateurs de performance précis et un responsable identifié.

Ces actions relèvent d’un même ministère, poursuivent un objectif particulier. On mesurera les résultats de ces objectifs au terme d’une évaluation qui sera pratiquée notamment grâce aux indicateurs de performances. 

Le programme c’est l’unité de droit commun de spécialisation des crédits (dotations). Chaque programme est placé sous la direction d’un responsable de programme qui est en principe le ministre.

Les crédits sont présentés par programmes. Le programme est le niveau auquel sera évaluée la politique publique. Seront évaluées la bonne ou mauvaise utilisation des crédits.

Se pose la question de la répartition des crédits à l’intérieur de cette masse globale. Il existe des budgets opérationnels de programmes (BOP). Ils ont été crées pour regrouper une partie des crédits du programme qui sont mis à la disposition du responsable du programme. C’est une déclinaison des crédits du programme pour des actions spécifique ou un territoire particulier. Le BOP permet de rapprocher les crédits du terrain. C’est la déclinaison du programme à un niveau administratif inférieur. Par exemple, le programme route est doté d’un montant de crédits fractionné en différentes enveloppes. Chacune de ces enveloppes est constitutive d’un BOP. A l’intérieur d’un BOP il y a des unités institutionnelles de programmes. Ce sont de services gestionnaires d’une partie du BOP.

2. Les dotations

Ce sont les unités dérogatoires de spécialisation des crédits. Les dotations regroupent des crédits qui en réalité ne s’accordent pas avec la recherche de la performance et qui par conséquent ne s’intègrent dans aucun programme. Ces crédits sont aussi présentés par titres de la même manière que les programmes.

Dotations :

• Dépenses des pouvoirs publics ;

Dépenses accidentelles (calamités / dépenses imprévisibles) ;

Certaines dépenses de rémunération (dotations pour mesures générales en matière de rémunération).

Titre 2 : La loi de finance

La question qui est abordée ici est la question des acteurs du budget. Qui prépare le budget, qui l’adopte ? Quelles sont les procédures d’élaboration, d’exécution, de contrôle… ? Ces différentes phases se déroulent sur l’intégralité de l’année budgétaire.

Chapitre 1 : l’élaboration de la LF

Art. 32 LOLF : « Sous l’autorité du PM, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances qui sont délibérés en conseil des ministres ».

L’élaboration de la loi de finances est surtout l’apanage de l’exécutif. Le MP et le ministre des finances ont un rôle important :

• Ministre des finances : rôle technique ;

Premier Ministre : rôle d’impulsion, d’arbitrage, …

Circulaire du 21 janvier 2005…

Section 1. Les raisons de la nouvelle procédure budgétaire

Ces raisons découlent à la fois de la mise en place de la LOLF mais également de circonstances nouvelles qui ont des influences sur les administrations.

§1. Une nécessité induite par la LOLF

La LOLF met en place une logique d’objectifs et de performance ce qui a nécessité la mise en place d’une nouvelle procédure d’élaboration du budget.

Notamment, puisque le Parlement est revalorisé dans le processus budgétaire, il est d’avantage informé qu’auparavant. Mais pour que cette information soit fournit à temps, il est nécessaire d’anticiper le travail et de commencer à élaborer le projet de loi de finances plus tôt.

Par ailleurs, il y a une nouvelle étape dans l’élaboration du budget : le débat d’orientation budgétaire (DOB) qui intervient fin juin ou début juillet. Au moment du débat d’orientation budgétaire il y a une confrontation entre le gouvernement et les parlementaires. On voit bien que les parlementaires sont informés bien avant le 1^er octobre.

§2. Une procédure budgétaire antérieure inadaptée aux circonstances nouvelles

Ce sont surtout des circonstances budgétaires, financières : il existe une certaine volonté de rigueur budgétaire depuis 2002, une règle de la dépense zéro volume, c’est à dire, une règle selon laquelle la dépense publique ne doit pas évoluer d’avantage que l’inflation. Il existe par ailleurs une volonté d’un retour à l’équilibre budgétaire. La marche de manœuvre du gouvernement est donc limitée.

La procédure antérieure était encore inadaptée car il y avait un face à face entre Bercy et les autres ministères : les ministères demandaient des crédits et Bercy essayait de modérer les demandes des ministères. Ces négociations bilatérales se faisaient sous l’arbitrage du PM. Là aussi, de l’avis des administrateurs, il y avait une perte de temps, une perte de force de travail. Ce n’était pas un système de nature à modérer la dépense.

Aujourd’hui la procédure est beaucoup plus collégiale. Les différents ministères savant dès le début de l’élaboration du budget quel est le cap et par conséquent ils sont incités à ne pas trop demander de crédits.

Section 2. Les différentes phases de la nouvelle procédure budgétaire

L’objectif de la nouvelle procédure budgétaire est de renforcer la dimension collégiale des choix budgétaires, c’est à dire, d’opérer des arbitrages plus globaux. Il y aura par conséquent moins de face à face.

Evidemment, qui dit collégialité implique responsabilité des acteurs. Si les ministres sont sensibilisés dès le début à la nécessité de moins dépenser, ils vont en avoir réellement conscience et vont modérer leurs exigences budgétaires. C’est la nouvelle philosophie de la procédure budgétaire.

Cette procédure est divisée en trois grandes étapes.

§1. La phase de préparation

C’est une phase dans laquelle intervient la Direction du budget ainsi qu’un certains nombre de services du ministère de l’économie. Cette phase de préparation commence en janvier de l’année budgétaire N-1 : un séminaire gouvernemental a lieu et fixe la stratégie d’ensemble en matière de finances publiques.

A la suite de ce séminaire, sont envoyées des lettres de cadrage. Ce sont finalement des instructions données par le PM à chacun des ministres et qui encadrent les demandes à venir de ces différents ministres. Ces lettres rappellent notamment le niveau du déficit budgétaire et la nécessité de limiter l’augmentation des charges de l’Etat. Le PM en tire des conséquences pour le budget de chaque ministre destinataire.

Il y a chaque année des priorités (enseignement, agriculture…).

Tout ce travail préparatoire est fait grâce à la compétence de la Direction du budget. Ces lettres interviennent dans un contexte macro-économique spécifique et qui est susceptible d’évoluer.

Les lettres de cadrage ne sont pas nouvelles mais auparavant on les envoyait en avril.

§2. La phase de négociation dirigée

• Pourquoi négociation dirigée ?

« Négociation » parce qu’il y a encore un certain face à face entre les services du budget et les ministères.

« Dirigée » parce que le PM occupe une place importante en sa qualité de chef de gouvernement dans cette procédure d’élaboration du budget.

• Cette phase se divise en deux temps :

• En Février-Mars de l’année N-1 on examine les projets concrets de réforme et les économies que l’on peut envisager. Il existe par exemple des réunions qualifiées de réunions d’économie structurelle. Suivent des réunions de budgétisation dans lesquelles on retrouve un face à face. A l’issue de ces réunions le PM reçoit des dossiers dans lesquels sont retracés à la fois la position du ministère du budget et les demandes des ministères. Le PM par sa qualité de chef de gouvernement joue un rôle d’arbitrage. Le PM va devoir justifier toutes les dépenses des ministères : il doit préparer le travail de la justification au premier euro.

En Avril-Mai se tiennent des réunions de performance entre les services des ministères et les services de Bercy de façon à rapprocher les points de vue et donc à limiter au maximum les arbitrages du PM. Dans ces réunions de performance on travaille aussi sur les objectifs des ministères et sur l’établissement des indicateurs de performance. Ce ne doit pas être difficile car quand les ministres sont nommés, le Président leur donne des objectifs politiques, des lettres de mission.

En parallèle de ces réunions de performances il y a des réunions d’arbitrage qui se tiennent à Matignon et à l’issue desquelles le PM va envoyer à chacun des ministres une lettre plafond. Elles étaient auparavant envoyées en juillet. Le rôle de ces lettres plafonds est d’arrêter le montant maximum des crédits et des emplois. Ces lettres sont aussi envoyées aux commissions des finances de l’AN et du Sénat.

D’autres réunions sont évoquées : réunions de répartition et de finalisation des documents budgétaires. Ce sont des réunions qui rassemblent les différents ministères et le ministère des finances afin d’arrêter une spécialisation plus fine des crédits par programmes.

§3. La phase de finalisation

Cette phase va se dérouler du mois de juin à fin septembre. Elle va surtout intervenir après le débat d’orientation budgétaire. Une fois que le DOB a eu lieu, le gouvernement est susceptible de modifier son projet de loi de finances à la demande des parlementaires. Il va y avoir une présentation précise des objectifs et des indicateurs de performance ainsi qu’un affinage des PAP. Lors de ce débat le gouvernement va pouvoir communiquer aux parlementaires la liste des missions et des programmes du futur budget.

La LOLF prévoit dans son article 49 que les commissions des finances mais aussi les autres commissions dans leur domaine de compétence adressent au gouvernement des questionnaires avant le 10 juillet de chaque année. Questionnaires qui vont porter sur le futur projet de loi de finances. Les différents ministres doivent répondre avant le 10 octobre et par écrit.

La dernière étape est le passage en CE pour avis du projet de loi de finances, puis l’adoption du PLF par le Conseil des ministres. Ce dernier passage se fait très tardivement, quelques jours avant le dépôt du PLF à l’AN, en septembre de l’année N-1.

Didier Migaud et Alain Lambert ont remis un rapport au PM en septembre 2005 dans lequel les deux parlementaires considéraient que finalement la réforme de la procédure budgétaire n’avait pas encore permit de sortir du « jeu de rôle » entre les différents acteurs de cette procédure. Ce qui est critiqué, est le caractère non réaliste des demandes financières des ministères malgré les lettres de cadrage et le volume total de dépenses. La Direction du budget a constaté que les différentes demandes des différents ministères aboutissent à un dépassement de ce volume. Ce rapport préconise d’accentuer la collégialité et d’être plus contraignant dès janvier avec les ministères afin de limiter des demandes peu réalistes et les face à face qui sont plutôt négatifs.

Chapitre 2 : l‘adoption de la LF

Une large partie de la session parlementaire, que l’on appelait auparavant session d’automne, est consacrée à la discussion du PLF, mais également du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances rectificatives. Ce qui va nous intéresser est l’adoption du PLF