Finances publiques 11.10.2011

2. Les organes structurants (de la DRB à la DGME)

La réforme de la LOLF, promue par le Parlement, nécessitait une mise en œuvre sur le plan administratif puisque tout le budget de l’Etat, cad toutes les administrations centrales et déconcentrées, ainsi que des établissements publics de l’Etat devait être modifié. La réforme devait donc être pilotée au niveau de la fonction exécutive.

La mise en œuvre de la LOLF a été confiée à la direction du budget qui gérait déjà l’ordonnance de 1959. Elle constitua une équipe spécialisée, tout comme la Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP).

Toutefois, face aux problèmes rencontrées, à l’initiative du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire A. Lambert, un décret du 10 mars 2003 portant la création d’une Direction de la Réforme Budgétaire (DRB) au MINEFI fut adopté. Un service exclusivement chargé de l’application de la LOLF (« direction de projet ») était donc créé, mais pour une période s’achevant au 31 décembre 2007.

En liaison avec la DGB et la DGCP, elle allait élaborer les règles, méthodes et systèmes d’information, budgétaires et comptables de l’Etat nécessaires à la mise en œuvre de la LOLF. Elle allait aussi informer et former les agents publics de l’Etat.

Le ministre des Finances a d’ailleurs vu ses attributions précisées en matière de réforme de l’Etat. Le décret du 16 juin 2005 relatif aux attributions de ce ministre dispose qu’en matière de réforme de l’Etat, il « prépare et met en œuvre les mesures tendant à répondre aux besoins des usagers des services publics, à améliorer l’efficacité de ces derniers, à déconcentrer les responsabilités, à moderniser la gestion publique et à développer le dialogue social au sein des administrations ».

Le 27 juillet 2005, le ministre du Budget a présenté la « stratégie globale pour la réforme de l’Etat » et a annoncé la création d’une grande direction générale.

La Direction Générale de la Modernisation de l’Etat (DGME) a été créée par le décret du 30 décembre 2005 et instituée le 03 janvier 2006 ; elle fusionne 4 directions d’administration centrale antérieurement compétente en matière de réforme de l’Etat (simplifications, administration électronique, gestion publique et mise en œuvre de la LOLF ; elle sera organisée en 3 services : qualité et simplification, modernisation de la gestion publique, développement de l’administration électronique. Désormais, elle est rattachée au ministère du Budget, des Comptes publics, de la Fonction Publique et de la Réforme de l’Etat (cette dernière attribution découle du décret du 23 juin 2009 relatif à la composition du gouvernement).

Parallèlement, la DRB a été supprimée avant terme. Cela illustre bien le changement des priorités : après la réforme budgétaire, la réforme de l’Etat ; ou plutôt : la réforme de l’Etat a été entraînée par la réforme budgétaire, elle en est la conséquence.

On relèvera que le ministère en charge du Budget avait ainsi « acquis de nouvelles compétences qui en font le chef d’orchestre de la réforme administrative et le grand ordonnateur de la réforme de l’Etat ». Il joue autant plus un rôle incontestable en la matière que la LOLF est une réforme d’origine parlementaire et non pas décidée à Bercy ; dès lors, il paraît difficile aux autres administrations de s’y opposer.

Il faut ajouter quelques exemples de cette transformation actuelle de l’organisation et du fonctionnement de l’administration étatique :

- Des organes ont été créés, tels que l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE)

- Le rôle de certains organes a été modifié ou révisé, tels que celui des contrôleurs financiers, qui représentent le ministre des Finances dans chaque ministère (décret du 09 juillet 2003, du 27 janvier 2005 et du 18 novembre 2005). Les inspections générales jouent dorénavant un rôle plus dynamique à travers les évaluations des services et des fonctions ; les administrations déconcentrées sont aussi contraintes de modifier leurs modes de fonctionnement.

§2. Les autres institutions financières de l’Etat

A) La Banque de France

1. Son statut

Créée le 18 janvier 1800 par Bonaparte, les premiers statuts de la BdF datent d’un décret de 1808.

Au départ, elle était une société par actions. En 1936, le statut privé de la BdF n’est pas modifié mais les représentants du capital privé de la banque sont exclus de sa gestion. En 1945, la loi du 2 décembre procède à la nationalisation de la BdF : elle reste une société anonyme mais dont l’Etat est l’unique actionnaire.

Ce statut perdure jusqu’en 1993. Les lois du 04 août et 31 décembre 1993 entérinent l’indépendance de la BdF imposée par le Traité de Maastricht de 1992 ratifié par la France. Puis la loi du 12 mai 1998 modifie son statut en raison de son intégration au système européen des banques centrales (SEBC) : selon le Traité de Maastricht, le SEBC est composé de la Banque centrale européen et des banques centrales des Etats membres (banques centrales nationales). La BdF est désormais dirigée par un gouverneur et deux sous-gouverneurs nommés par décret en conseil des ministres pour une durée de 6 ans.

2. Ses fonctions

Jusqu’à la mise en place de la BCE, la BdF avait un rôle premier d’institut d’émission de la monnaie. Elle avait obtenu en 1803 le monopole de l’émission des billets à Paris, compétence étendue à toute la France en 1848. C’est donc elle qui était chargée de mettre en circulation les billets de banque. Elle veillait également au contrôle du volume des moyens de paiement mis en circulation au titre de la politique monétaire de la France.

Avec la mise en place de la monnaie unique, les décisions relatives à une politique monétaire unique (fixation des taux d’intérêt à court terme par exemple) sont prises par la BCE et le SEBC. Seule l’application de ces décisions est confiée aux banques centrales nationales (forme de déconcentration).

Le SEBC joue désormais un rôle éminent pour l’Europe et chacun des Etats membres. Ainsi, selon l’art.105 §1 du traité instituant les Communautés européennes (Traité de Rome de 1957), « l’objectif principal du SEBC est de maintenir la stabilité des prix ». Conformément à l’art.105 §2 du traité de Rome, « les missions fondamentales relevant du SEBC consistent à :

- définir et mettre en œuvre la politique monétaire de la Communauté,

- conduire les opérations de change conformément à l’art.109 du traité,

- détenir et gérer les réserves officielles de change des Etats membres,

- promouvoir le bon fonctionnement des système de paiement. »

Dans ce cadre, et selon l’art.1^er de la loi de 1998, la BdF qui fait partie intégrante du SEBC, « participe à l’accomplissement des missions et au respect des objectifs qui sont assignés à celui-ci par le traité », « l’objectif principal » étant la « stabilité des prix » (art.2 de la loi de 1998).

En matière d’émission de billets, selon le Traité de Rome, la BCE « est seule habilitée à autoriser l’émission de billets de banque dans la Communauté » (art.106). Autrement dit, les banques centrales nationales n’ont plus le monopole en droit en matière d’émission des billets (la BCE peut le faire également). La loi de 1998 a conservé au profit de la BdF la mission de fabriquer les billets mais, dans d’autres Etats, les billets peuvent être commandés à des imprimeries privées (Ex : en Allemagne avec la Bundesbank).

B) La caisse des dépôts et consignations

1. Le statut de la CDC

Créée par la LF du 28 avril 1816, elle est considérée par le CC° (déc. N°89-268 DC du 29 décembre 1989) comme un établissement public national sui generis. Selon le CC°, elle est dotée « d’un statut particulier » qui la place « sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative » ; que ce statut la « soustrait à la généralité des règles de tutelle et de contrôle applicables aux établissements publics » (§45).

Elle est régie par le Code Monétaire et Financier (comme l’Autorité des marchés financiers qui a remplacé la Commission des opérations de bourse en 2003). Selon l’art. l.518-1 CMF, « La Caisse des dépôts et consignations et ses filiales constituent un groupe public au service de l’intérêt général et du développement économique du pays. Ce groupe remplit des missions d’intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l’Etat et les collectivités locales et peut exercer des activités concurrentielles. »

La CDC dispose de nombreuses filiales, dont CNP assurances (assurances de personnes), VVF vacances, CDC Entreprises (pour finances les PME innovantes), etc.

La CDC joue donc un rôle essentiel dans plusieurs domaines d’intérêt général ou en matière de développement économique.

2. Les missions de la CDC

Par ailleurs, la CDC joue un rôle considérable en matière financière. Son budget est supérieur à celui de l’Etat. C’est un auxiliaire de l’Etat qui intervient dans des domaines particuliers. Elle exerce en effet des missions de service public : gestion de l’épargne défiscalisée (livret A de la Poste et de la Caisse d’épargne), financement du logement social (par le biais du livret A), aide aux finances publiques (versements à l’Etat). Dans le secteur concurrentiel, elle aide au financement du développement local et exerce par ailleurs une activité bancaire.

Par exemple, elle a un rôle éminent en matière de logement social. Elle centralise et gère une part substantielle de l’épargne sur livrets exonérée d’impôt (défiscalisée), collectée par l’ensemble des réseaux bancaires et principalement par les Caisses d’Epargne et La Poste ; fin 2006, leur encours représentait 192 million d’€. Grâce aux fonds d’épargne qu’elle gère, la caisse des dépôts finance les logements locatifs sociaux (construction, réhabilitation,…), par des prêts de long terme (5M € en 2006). Partenaire de l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), elle participe également au financement de la politique de la ville. L’encours total des prêts au logement s’élevait fin 2006 à 48.8 M €.

C’est elle encore qui gère les fonds protégés par la loi, tout particulièrement les fonds confiés aux professions juridiques (notaires, administrateurs et mandataires judiciaires,…), mais aussi la trésorerie de la Sécurité sociale et d’organismes d’intérêt général…En 2006, les encours moyens gérés par la Caisse des Dépôts s’élevaient à 45.8 M € en dépôts numéraires et 13.2 M € en titres.

Elle gère également d’importants régimes publics par répartition, pour les salariés de l’Etat, des collectivités locales et des établissements hospitaliers. Ces régimes couvrent 7 millions d’actifs, près de 3 millions de pensionnés (1retraité sur 5) et 80 000 employeurs publics.

La CDC est un partenaire de long terme des collectivités territoriales en appui à la décentralisation. Elle leur fournit son expertise et son appui financier pour accompagner la réalisation de leurs projets de développement. Par exemple, elle est actionnaire de 460 sociétés d’économie mixte locales, d’aménagement, d’exploitation et d’immobilier. Elle intervient également en investisseur de long terme dans des domaines d’utilité collective insuffisamment pris en compte par les acteurs privés afin de favoriser la constitution de partenariats public/privé et de générer par son action des effets d’entraînement.

La Caisse de Dépôts participe également au financement d’infrastructures, soit par des prêts à long terme (infrastructures de transport : TGV, transport ferroviaire de fret, ferroutage, transport collectif en site propre), soit en investissant dans le cadre de partenariats public/privé (participation au capital de sociétés de portage d’opérations en PPP).

C) Les juridictions financières

Les juridictions financières sont prévues et organisées par des textes codifiés dans le Code des juridictions financières, modifié en dernier lieu par la loi du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes.

Le Code comprend 3 livres pour sa partie législative :

- Le premier est consacré à la Cour des Comptes ; le second aux chambres régionales des comptes et Chambres territoriales des comptes (compétentes pour l’outre-mer) ;

- Le troisième aux « institutions associées à la Cour des comptes », à savoir : la Cour de discipline budgétaire et financière, le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, le Conseil des prélèvements obligatoires, créé en 2005 et qui remplace le Conseil des impôts et n’est pas à proprement parler une « juridiction financière ».

Selon le Code des juridictions financières (Art.L.351-1 et suivants), « il est institué un Conseil des prélèvements obligatoires, placé auprès de la Cour des comptes et chargé d’apprécier l’évolution et l’impact économique, social et budgétaire de l’ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur touts les questions relatives aux prélèvements obligatoires ».

On relèvera donc que ce Conseil, présidé par le Premier président de la Cour des comptes (art.L.351-4), est une institution associée à la Cour des comptes. Il remplace l’ancien « Conseil des impôts », créé lui-même par un décret du 22 février 1971. Son champ de compétence est plus large puisqu’il appréhende non seulement les impôts, mais également les cotisations sociales. Sa composition est également modifiée puisqu’une large part des membres est issue des rangs de la « société civile » (PDG, hauts fonctionnaires, etc.)

Le CPO remet chaque année au PR et au Parlement un rapport rendant compte de l’exécution de ses travaux. Il peut être chargé d’études relatives à toute question relevant de sa compétence, sur demande du PM ou des commissions de l’AN et du Sénat chargées des finances ou des commissions de l’AN et du Sénat chargées des affaires sociales.

1ère partie : Le budget de l'Etat

*La notion de budget :

Jèze dit que c'est un acte essentiellement politique.

C'est également un instrument financier et comptable (Gaudemet).

Mais ce n'est pas un acte juridique.

Sur le plan formel = un acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des organismes publiques.

C'est un acte de prévision car avant l'exécution du budget, toutes personnes (physiques ou morales) doit envisager les recettes et les dépenses à venir.

Bouvier : c'est un instrument de planification financière.

Sur le plan matériel = ensemble des dépenses et des recettes de l'Etat autorisées et réalisées pour une année. Donc le budget est un acte-condition, c'est-à-dire que la prévision du budget est indispensable pour, par la suite, son exécution.

L'acte juridique qui met en place le budget = acte d'autorisation = loi de finance (LF).

Le législateur, par l'intermédiaire de cette loi, autorise les dépenses et les recettes.

Donc la LF est un acte législatif et préalable.

Art.34C° : les LF déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves d'une loi organique (LO) = LOLF.

**Les LF = acte par lequel sont autorisées les recettes et les dépenses (ressources et charges) de l'Etat. C'est donc un acte juridique qui permet l'adoption du budget (= description chiffrée des activités chiffrées de l'Etat.)

Art.6 LOLF.

Mais la LOLF énonce les différentes catégories de LF dans son article 1er :

- La LF de l'année (ou aussi Loi Initiale, celle par laquelle le Parlement autorise le gouvernement à exécuter le budget, elle est votée avant l'année concernée) et les LF rectificatives (elles interviennent dans le cours de l'année budgétaire pour ajuster les dépenses et les recettes. Il faut un dépôt de LF rectificatives. La prérogative budgétaire est parlementaire. Rappel de l'autorisation budgétaire par le Parlement).

- la Loi de Règlement (ord.02 janvier 1959 = acte qui constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la LF de l'année complétée, le cas échéant, par des lois rectificatives).

- les Lois prévues à l'article 45 LOLF. Il y a deux cas de figure :

* La LF n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice budgétaire : la LOLF prévoit la promulgation de seulement la 1ère partie ou l'adoption d'une loi spéciale donnant l'autorisation au gouvernement de continuer à percevoir les impôts.

* la LF est déclarée contraire à la Constitution : adoption d'une loi spéciale donnant l'autorisation au gouvernement de continuer à percevoir les impôts.

Ce sont des lois venant combler un vide juridique.

Titre 1 : Le cadre budgétaire

Chapitre 1 : Les principes juridiques fondamentaux du budget de l'Etat

Section 1 : Le principe de l'équilibre budgétaire

Il résulte de la mise en relation des ressources et des charges.

Et même; il interroge sur une éventuelle différence entre ces ressource et ces charges.

= stricte adéquation financière entre les dépenses et les recettes.

Donc cet équilibre était vu comme un équilibre comptable.

Pour le budget des collectivités territoriales, ce budget doit être voté à l'équilibre comme le budget de l'UE.

Le vote à l'équilibre devient donc une condition de légalité.

Si le budget est voté en déséquilibre, il peut y avoir une sanction par le juge administratif ou une intervention du préfet.

Pour l'Etat, l'équilibre budgétaire est un objectif recherché dans les FP classiques.

Mais dans un période plus récente, le budget de l'Etat a été mis en perspective dans un cadre juridique plus général.

On n'évoque plus les recettes et les dépenses mais les ressources et les charges.

Ord. 02 janvier 1959, art.1er : les LF déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent.

LOLF, art.1er.

L'Etat ne se contente pas de percevoir des ressources fiscales mais il recoure à l'emprunt.

Donc on ne considère pas que les recettes et les dépenses doivent s'équilibrer strictement sur un plan comptable mais que les ressources peuvent être abondées par les moyens qu'offre le marché financier (EX: l'emprunt,...).

2005, modification de la LOLF par une LO ajoutant un alinéa : la LF initiale doit prévoir les modalités selon lesquelles seront utilisées les éventuels surplus de recettes fiscales (EX : déficit budgétaire,...).