Finances publiques 04.10.2011

§2 : Les ressources publiques

A) La notion de ressource publique

Art.40C° et Art.47C°. La LOLF, en son article 3, évoque les « ressources budgétaires » de l’Etat.

Ce sont les recettes de l’Etat, les moyens financiers dont il dispose pour financer ses politiques.

B) Les types de ressources publiques

Ils sont listés à l’Art.3 de la LOLF.

1. Les impôts

C’est un prélèvement à caractère obligatoire qui est sans contre-partie et est destiné à financer les dépenses de l’Etat. Le contribuable ne le verse pas volontairement.

- Impôts directs = sont établis nominativement et d’après les facultés contributives du contribuable (EX : revenu, patrimoine,…)

- Impôts indirects = ne sont pas nominatifs mais ils frappent des actes particuliers (EX : achat, opération déterminée comme les droits de mutation ou l’achat d’un bien immobilier)

- Impôt personnel = calculé en tenant compte de la situation individuelle du contribuable.

- Impôt réel = calculé sans tenir compte de la situation individuelle du contribuable (EX : taxes foncières,…).

2. L’emprunt

= opération qui consiste à recevoir une somme d’argent prêtée par un tiers.

Pour financer des dépenses lourdes (donc d’investissement).

L’Etat emprunte aussi pour financer des dépense courantes.

L’Etat peut aussi émettre des emprunts (= emprunt d’Etat).

3. Les recettes non fiscales

Environ 15% des recettes de l’Etat.

EX : cession d’actifs immobiliers, cession de participation financière, rémunération pour service rendu (EX : l’Etat recouvre les impôt locaux), produits des jeux, produits des amendes, fonds de concours (= versements volontaires par des personnes privées ou publiques pour participer à une dépense de l’Etat), dons et legs,…

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Section 2 : Le contexte européen

§1 : Le budget de l’Union Européenne

Lorsque les Communautés Européennes sont apparues, elles disposaient chacune de leur propre budget.

En 1965, un traité supprime les 3 budgets et les remplacent par un budget unique.

A) La procédure budgétaire communautaire

Place grandissante du Parlement européen en matière financière.

Les 3 institutions communautaires : Conseil de l’Union, Parlement européen, Commission européenne.

- Initiative budgétaire : elle appartient à la seule commission qui présente un avant-projet du budget.

- Discussion et adoption = partage de compétence entre le Conseil et le Parlement. Le Conseil a le dernier mot en matière de recettes, dépenses obligatoires (= celles inscrites dans les traités) comme les dépenses de la PAC. La Parlement a le dernier mot concernant les dépenses non obligatoires (EX : activités extérieures de l’Union, actions structurelles, crédits administratifs)/

- Exécution : la Commission exécute le budget.

C’est le Conseil qui statue en première lecture sur l’avant-projet. Il statue à la majorité qualifiée.

Puis transfert au Parlement qui dispose de 45 jours pour se prononcer. Le texte est renvoyé au Conseil qui a 15 jours pour statuer.

En matière de dépenses obligatoires, il peut rejeter les amendements du Parlement.

Le texte retourne une ultime fois au Parlement qui peut rejeter l’ensemble du budget à la double-majorité (= majorité des membres + majorité des 3/5^e des suffrages exprimés).

2. Les dépenses de l’Union

Le budget de l’UE s’élève à environ 126 milliards €.

Les dépenses de l’UE sont plafonnées et encadrées dans la mesure où elles font l’objet d’une programmation pluriannuelle. Elles sont cloisonnées, c’est-à-dire réparties entre plusieurs catégories :

- Les dépenses liées à la PAC = environ 40% du total des dépenses

- Celles pour les actions structurelles = actions qui relèvent des politiques régionales, environ 30% du budget : FEDeR (Fond Européen de Développement Régional), fond de cohésion.

- Celles pour les politiques internes de l’UE = justice, sécurité, recherche, environnement.

3. Les ressources de l’Union

Il n’existe pas d’impôt européen : le consentement à l’impôt reste une prérogative nationale.

En matière fiscale, le règle de l’unanimité prévaut entre les Etats-membres ; c’est un obstacle à l’harmonisation des fiscalités de l’UE.

Depuis 1970, les communautés européennes se sont dotées de ressources propres : ce sont des recettes fiscales qui sont affectées au budget de l’Union sans que les Etats puissent s’y opposer. Cela permet à l’Union d’être autonome.

Ces ressources sont plafonnées à 1.24% du Revenu National Brut de l’UE.

- Ressource basée sur la TVA des Etats-membres = ressource-TVA

- Contribution des Etats-membres basée sur leur PNB = ressouce-PNB

- Droit de douane = extérieures

- Prélèvements agricoles ou liés à l’industrie agro-alimentaire

§2. La coordination des politiques économiques et financières et l’unification monétaire européenne

Voyons successivement l’Union économique et monétaire (UEM), cadre de la coordination des politiques économiques et financières ; puis le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC), qui prévoit un dispositif destiné à faire respecter par les Etats les règles de l’orthodoxie budgétaire.

A) L’UEM

L’Art.2 du traité instituant la CE stipule « La CE a pour mission, par l’établissement d’un marché commun, d’une UEM et par la mise en œuvre des politiques et actions communes visées aux art.3 et 4, de promouvoir le développement harmonieux et équilibré des activités économiques dans l’ensemble de la CE, une croissance durable et non inflationniste respectant l’environnement, un haut degré de convergence des performances économiques, un niveau d’emploi et de protection sociale e=élevé, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les Etats membres ».

L’UEM parachève les processus d’harmonisation entamés dès 70’s., avec le « serpent monétaire européen », puis le « système monétaire européen », ce dernier système prévoyant notamment la création de l’ECU (Européean Currency Unit), instrument de mesure commun aux monnaies participantes et définissant des marges de variation maximales entre monnaies européennes.

L’€, monnaie unique dont le principe a été arrêté par le traité de Maastricht, est géré par la Banque Centrale Européenne, banque indépendante qui définit et conduit, grâce à des indicateurs créés par elle, la politique monétaire des pays de la zone €. Les Banques Centrales Nationales relaient les décisions de la BCE dans leur propre zone d’action.

Par ailleurs, dans le cadre de l’UEM, les politiques budgétaires mais aussi économiques nationales sont encadrées par les règles adoptées au niveau communautaire, notamment sur le plan monétaire. La logique retenue est celle de l’économie de marché, du libéralisme économique et du monétarisme : l’offre doit être concurrentielle dans un environnement monétaire stable.

Le traité de Maastricht, ratifié par la France en 1992, formule expressément les vertus cardinales de l’orthodoxie budgétaire : limitation du déficit public à 3% du PIB et de la dette publique à 60% du PIB. Il s’agit de faciliter la stabilité monétaire dont la BCE a la charge en veillant à ce que les politiques économiques des Etats membres soient compatibles avec l’objectif de stabilité monétaire, et donc l’absence d’inflation.

Selon la Commission européenne, en 2006, 10 des 25 Etats membres de l’UE affichaient désormais un « déficit excessif », notamment la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne et l’Italie. Depuis la crise financière et économique en 2009, le déficit et la dette publique ont explosé, notamment en Grèce et Irlande, mais aussi en France, au Portugal et même en Allemagne.

En revanche, la création de la monnaie unique permet de stabiliser les économies nationales et la zone € apparaît comme une zone économiquement forte, après la période de faiblesse des monnaies nationales.

B) Le Pacte de Stabilité et de Croissance

Le PSC, introduit à Dublin en décembre 1996 et adopté à Amsterdam le 17 juin 1997, a imposé des normes financières contraignantes pour les Etats membres de la zone €. Il prévoit l’obligation pour chaque Etat membre de la zone € de soumettre chaque année à la Commission et au Conseil un « programme de stabilité » et permet au Conseil, en cas de dérapage budgétaire d’un Etat membre, de proposer des mesures correctives et éventuellement d’imposer des sanctions financières à l’Etat incriminé.

Il organise donc 2 volets :

- un volet préventif : les Etats doivent présenter à la Commission un programme de stabilité, cad un engagement pluriannuel sur une période de 3 à 5 ans de retour à l’équilibre budgétaire. La Commission peut saisir le Conseil des ministres si elle constate un décalage excessif entre la politique budgétaire de l’Etat et ses objectifs à moyen terme de FP. Le Conseil peut alors déclencher une procédure d’alerte en demandant à l’Etat de prendre des mesures correctrices ; si l’Etat n’agit pas, le volet dissuasif peut alors s’appliquer.

- Un volet dissuasif (répressif) : en cas de déficit public excessif, des sanctions financières contre les Etats sont prévues ; toutefois, en mars 2005, le Conseil européen de Bruxelles a apporté des aménagements au pacte : la procédure pour déficit excessif n’est pas engagée dans certaines circonstances mais en cas de rentrées fiscales supplémentaires, elles doivent être affectées à la baisse de la dette publique.

Au sommet de Deauville en octobre 2010, Angela Merkel et Nicolas Sarkozy se sont entendus pour durcir les dispositions du pacte. Les ministres des Etats membres de l’UEM ont finalement décidé une sorte de retour au stau quo ante : lorsqu’un Etat ne respectera pas les critères du Traité de Maastricht, une procédure sera engagée à la majorité qualifiée à son encontre ; le Conseil européen pourra alors émettre des recommandations ; si celles-ci ne sont pas suivie dans un délai de 6 mois, des sanctions seront déclenchés (notamment financières, mais a été discutée la question de la suspension du droit de vote de l’Etat.

Section 3 : Les autorités financières

Les autorités financières publiques sont nombreuses : le Parlement, de façon traditionnelle, en lien avec l’histoire du parlementarisme ; le gouvernement, de façon plus contemporaine. Toutefois, de façon plus concrète, parmi les structures institutionnelles, les organes, les acteurs majeurs des FP, le ministère en charge du budget de l’Etat et des FP constitue le pivot de l’appareil financier de l’Etat : longtemps intitulé ministère des finances, il a désormais pris en charge d’autres missions comme la réforme de l’Etat. Au-delà, il existe d’autres institutions, mécanismes et instruments de l’action financière de l’Etat.

§1. Du ministère des Finances eu ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat

Depuis les débuts de la Vè Rép. Et façon quasi-continue, le ministère des Finances a cumulé des fonctions économiques et budgétaires, ce qui lui conférait une véritable position de force à la fois politique et économique. Certains gouvernements sont même allés jusqu’à créer un « super ministère de l’économie, des finances et du budget (2 gouvernements Mauroy ; gouvernement Chirac en 1986, gouvernement Rocard en 1991). Le ministre du budget était alors en général un ministre délégué, voire un secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Economie et des Finances. Sous les gouvernements de Chirac, le ministère de l’Economie a encore cumulé, comme sous les précédents gouvernements depuis celui de Jospin, les Finances et l’Industrie en plus de l’Economie (MINEFI).

Depuis l’élection de Sarkozy, l’organisation ministérielle a été modifiée. Désormais, dans l’actuel gouvernement de F. Fillon, l’économie est séparée du budget : C. Lagarde est chargée de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi (MINEFE) ; de son côté, E. Woerth était en charge du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et (depuis juin 2009) de la Réforme de l’Etat. Il a été remplacé par F. Baroin en mars 2010 mais, en tant que ministre du travail, il a conservé la compétence sur la Fonction publique.

Parallèlement, depuis quelques années, la structure ministérielle se modernise : « Bercy » est entré dans une dynamique de changement afin de promouvoir une culture d’efficacité. Sous le gouvernement Jospin (1997-2002), le plan de modernisation des administrations fiscales avait conduit à une opposition des personnels très forte qui craignait une baisse massive du nombre de fonctionnaires (réforme Sautter). Cette réforme alors avortée est cependant désormais entrée en vigueur avec la fusion des services des centres des impôts et des trésoreries publiques : c’est la création de la Direction générale des FP (administration centrale) et des Directions régionales des FP (administration déconcentrée).

A) Des prérogatives étendues

Le ministère en charge du budget dispose traditionnellement de prérogatives étendues :

- Il dispose en effet d’une position privilégiée dans le processus de préparation budgétaire, comme dans le processus d’exécution du budget. Sous l’empire de l’ordonnance de 1959, il pouvait modifier des crédits budgétaires en cours d’exécution du budget, sans consultation ni vote préalable du Parlement. La LOLF a réagi pour rendre au Parlement (y compris a posteriori) son rôle représentant du peuple en matière financière.

- Il dispose d’une compétence quasi-exclusive sur l’ensemble de la gestion financière de l’Etat, cad de la mise en œuvre et du recouvrement de l’impôt (d’Etat ou local) ou bien des opérations d’encaissement ou de décaissement des fonds publics, à travers ses services dépendants de la Direction générale des impôts ou de la Direction de la comptabilité publique qui ont fusionné en 2008.

- Enfin, il dispose de prérogatives particulières, exorbitantes du droit commun, parfois qualifiées de privilèges. EX : il peut ainsi accorder des remises gracieuses portant sur l’impôt en principal, ainsi que sur les pénalités. C’est le bureau des « affaires particulières et affaires pénales » qui est chargé de traiter toutes les demandes adressées au ministre, qu’il s’agisse soit d’affaires complexes, soit d’affaires donnant lieu à des poursuites correctionnelles pour fraude fiscale.

B) Une technostructure pilote

Le ministère en charge du Budget est une technostructure au sens où il est composé d’agents publics experts dont les compétences dépassent très souvent celles des ministres successifs. On peut les regrouper au sein d’organes classiques et structurants.

1. Les organes classiques

a- Les directions générales

Les DG sont la structure ministérielle la plus élevée dans la hiérarchie administrative. Certaines DG disposent en outre de façon ancienne de compétences importantes.

- La direction du Trésor participait à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique économique et financière de la France. Elle veillait à l’équilibre de trésorerie de l’Etat. Dans le domaine économique, elle gérait les participations de l’Etat dans les entreprises publiques, elle définit et met en œuvre la politique de l’épargne, du soutien aux exportations. Constituée de presque 400 agents travaillant à Bercy, elle est épaulée par deux agences : l’Agence France Trésor (AFT) et l’Agence des Participations de l’Etat (APE).

Désormais, la Direction Générale du Trésor et de la Politique Economique (DGTPE), créée par un décret de 2004, regroupe les trois anciennes directions du ministère de l’Economie des Finances et de l’Industrie : la Direction du Trésor ; la Direction des Relations Economiques Extérieures ; la Direction de la Prévision et de l’Analyse Economique. La DGTPE est sous l’autorité du MINEFE et du ministère en charge du plan de relance ; elle est à leur service pour proposer et conduire sous leur autorité les actions de la politique économique de la France et la défendre en Europe et dans le monde.

- La direction du budget joue pour sa part un rôle fondamental dans le domaine budgétaire, à travers l’élaboration des projets de LF mais aussi dans les arbitrages budgétaires entre ministères pour l’attribution des crédits ou encore dans le suivi de l’exécution du budget. Elle était auparavant rattachée au MINEFI ; désormais, elle est rattachée au ministère du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat.

- La Direction Générale des Douanes et Droits Indirects (DGDDI).

- La Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP, incluant le réseau du Trésor Public qu’elle pilotait : trésorerie publiques chargées notamment de recouvrer les impôts) était la deuxième direction à réseau du MINEFI ; elle comptait 57 000 personnes réparties sur plus de 3 500 sites en France et à l’étranger. Parallèlement, existait une Direction Générale des Impôts (DGI), dont les services déconcentrés étaient les centres des impôts (chargés notamment de calculer l’impôt).

La fusion de la DGCP et de la DGI en une nouvelle direction nationale a été décidé par un décret du 03 avril 2008 relatif à la Direction Générale des FP (DGFiP). Désormais, les services territoriaux de ces deux directions seront soumis à une même direction déconcentrée : la DRFiP. L’art.2 du décret de 2008 énumère ses missions, parmi lesquelles on peut notamment citer : la conception et l’élaboration des textes législatifs et réglementaires relatif à la fiscalité, au recouvrement des recettes publiques ainsi que veiller à la représentation et à la qualité des comptes de l’Etat.

b- L’inspection générale des Finances (IGF)

Elle existe depuis 1831, créée à la demande du baron Louis, ministre des Finances. Le corps de l’IGF est important. Ses membres sont traditionnellement les plus hauts fonctionnaires du ministère (DGI ou le cabinet du ministre). L’IGF a pour fonction permanente et traditionnelle de procéder au contrôle financier, comptable et administratif des comptes publics et des services extérieurs du ministère des Finances, ainsi que des établissements publics et privés bénéficiant de l’argent public. Elle procède à des enquêtes, des audits sur les procédures et politiques publiques. Elle est désormais sous l’autorité conjointe de plusieurs ministères (MINEFE, ministère du Budget).