Droit administratif 11.10.2011

1. Le critère organique

= Critère de l’auteur de l’acte. Plus l’auteur de l’acte est élevé dans la hiérarchie administrative, plus son acte est élevé dans la hiérarchie des actes administratifs.

Arrêté municipaux < Arrêtés sous-préfectoraux < Arrêtés préfectoraux < Arrêtés ministériels < Décrets du Premier Ministre < Décrets présidentiels.

En cas de conflit entre les 2 actes administratifs du même auteur, le critère organique est inutile.

2. Le critère formel

Il tient compte de la forme ou de la procédure de l’acte. L’acte ayant la procédure d’élaboration la plus solennelle est supérieur à l’acte ayant la procédure d’élaboration la plus simple.

EX : CE Ass., 1998, « SYNDICAT NATIONAL DE L’ENVIRONNEMENT CFDT ».

3. Le critère matériel

Il tient compte du contenu de l’acte. Les actes réglementaires l’emportent sur les autres actes, notamment les actes individuels.

Principe « tu patere legem quam felisti » = « tu es lié par la loi que tu as faite ».

CE « AUBANET », 1930.

Pour écarter un de ces règlements, l’administration doit l’abroger ou prévoir à l’avance dans le règlement des possibilités individuelles.

CE Ass., « VILLE DE LIMOGES », 1973 : à condition qu’elles ne portent pas atteinte excessivement à l’intérêt général.

CE, « VILLE DE CLAMART », 1931 : un règlement municipal pouvait déroger à un acte individuel ministériel.

Chapitre 2 : Les limites du principe de la légalité

Il y a 4 hypothèses selon lesquelles on peut déroger au principe de hiérarchie des normes.

Section 1 : Le pouvoir discrétionnaire

§1. Pouvoir discrétionnaire et pouvoir arbitraire

1. Définition

= La liberté d’action de l’administration par les règles de droit.

L’administration a besoin de liberté pour agir. Nul n’est mieux placé qu’elle pour apprécier une mesure.

CE Sect., « COMPAGNIE ELECTRO-MECANIQUE », 1963 : une loi permettait au juge d’accorder ou de refuser l’autorisation de démolir des locaux = la loi l’investit d’un pouvoir discrétionnaire.

2. Justification théorique du pouvoir discrétionnaire

Maurice Hauriou a forgé la théorie de l’institution (= groupement ordonné en vue d’une fin commune avec un chef).

Le pouvoir discrétionnaire est la partie de la responsabilité assuré par celui-ci.

3. La différence avec le pouvoir arbitraire

Le pouvoir discrétionnaire de l’administration poursuit nécessairement un but d’intérêt général.

Le pouvoir arbitraire poursuit un intérêt particulier, il est illégal.

Pour éviter au pouvoir discrétionnaire de verser dans le pouvoir arbitraire, le juge a donné 6 éléments de contrôle minimum :

• La compétence de l’auteur de l’acte, sinon annulation pour incompétence.
• Le respect des conditions de forme et de procédure de l’acte, sinon vice de forme ou vice de procédure.
• Le but : s’il n’y a aucun intérêt général, annulation pour détournement de pouvoir.

CE, « PAUSET », 1875 : une loi donne à l’Etat le monopole de la fabrication d’allumettes. Un préfet ordonne la fermeture d’une fabrique privée sur le fondement de la loi mais au motif de la dangerosité pour l’ordre public.

• L’exactitude des motifs de fait.

CE, « CAMINO », 1916 : on reproche au maire d’avoir fait passer un convoi funèbre par la brèche du mur du cimetière au lieu de par la porte. Après enquête, le juge découvre que ces faits sont faux. Il annule donc l’acte défavorable au maire pour inexactitude des motifs du fait de l’acte.

• L’erreur de droit : vérifier si l’administration n’a pas mal interprété les textes. Si oui, erreur de droit.

CE, « BAREL », 1954.

• L’erreur manifeste d’appréciation.

CE, « LAGRANGE », 1951.

Sanction = avertissement, blâme, retard d’avancement, rétrogradation, révocation.

Un acte unilatéral a 5 éléments :

- Compétence

- But

- Objet = effet immédiat contenu

- Motifs = raisons pour lesquelles l’acte est pris.

J-C Venezia : thèse sur le pouvoir discrétionnaire (1958) : le pouvoir discrétionnaire porte sur l’adéquation de l’objet de l’acte avec ses motifs de fait. Dans certains cas, le pouvoir discrétionnaire porte sur la forme car certaines ne sont pas obligatoires. Toutefois, il ne porte jamais sur la compétence ( un texte) ou sur le but (forcément un intérêt général).

4. Mise en garde

Il faut différencier le pouvoir discrétionnaire des actes discrétionnaires qui existaient au XIXe s. C’étaient des actes arbitraires qui ne faisaient l’objet d’absence de contrôle administratif.

§2 : Compétence liée et compétence ligotée

Il y a compétence liée lorsque :

- L’administration n’a pas le choix entre l’action et l’abstention

- Lorsqu’il y a l’action, l’administration n’a pas le choix du contenu de l’action à prendre.

Qu’est-ce qui peut soumettre l’administration à une compétence liée ?

Un texte, quel qu’il soit : EX : loi du 1er juillet 1901 sur la liberté d’association qui oblige le préfet à délivrer un récépissé.

Des règles d’origine jurisprudentielle = « COMPAGNIE ALITALIA ».

L’administration ne peut pas spontanément substituer un pouvoir discrétionnaire qui lui est confié, c’est-à-dire, qu’elle ne peut transformer un pouvoir discrétionnaire en compétence liée.

CE, « GALETZKY », 1951 : l’administration, lorsqu’elle a un pouvoir discrétionnaire, doit procéder à un examen particulier de chaque affaire individuelle qui lui est soumise.

Cas particulier : lorsque le pouvoir discrétionnaire vient d’un règlement, elle peut en prendre un nouveau.

1. Distinction entre une compétence liée et compétence ligotée

Le terme de « compétence liée » est utilisé par le CE.

« RAOULF », 1996 : un président d’université refuse l’inscription d’un irakien pendant la guerre du Golfe. Ce refus est légal car il suit les ordres de l’Etat.

Le terme de « compétence ligotée » n’est pas utilisé par le CE mais par le Professeur Diqual.

Pour la compétence liée, le juge effectue un contrôle normal.

6 éléments de contrôle :

- les 5 premiers sont identiques à ceux du contrôle minimum.

- Qualification juridique des motifs de fait : telle situation mérite-t-elle de recevoir telle qualification prévue par telle loi.

Pour la compétence ligotée, le juge effectue un contrôle maximal.

CE, « BENJAMIN », 1933.

Le contrôle se fait en 7 points :

- Les six premiers sont ceux du contrôle normal.

- Proportionnalité intégrale de la mesure attaquée par rapport à la situation = une mesure plus douce était-elle possible ?

2. La légalité et l’opportunité

L’administration apprécie l’opportunité d’un acte tandis que le juge en contrôle la légalité.

3. La particularité contentieuse des compétence liée et ligotée

La jurisprudence du CE estime qu’il est inutile d’annuler un acte administratif illégal lorsque l’administration était obligée de le prendre par une compétence liée / ligotée. Les moyens d’action sont inopérants.

4. L’inexistence d’une pure compétence liée

L’administration a toute de même le choix du moment pour agir.

EX : élaboration du règlement d’application d’une loi : « délai raisonnable » (à l’appréciation du juge).

CE Ass., « DIEMERT », 1992.

Section 2 : Les circonstances exceptionnelles

§1 : La théorie jurisprudentielle

1. La notion

Elle a été créée par la jurisprudence du CE.

CE, « HEYRIES », 1918.

= Circonstances dans lesquelles la légalité normale devient tellement inadaptée qu’il faut lui substituer provisoirement une légalité d’exception.

Deux conditions cumulatives :

- Une situation profondément anormale = guerre étrangère (« HEYRIES »), guerre civile ou agitation sociale qui en est proche (« JARRIGION », 1947 : grève générale de 1938 ; « DAME DE LA MURETTE », 1952 : période de la libération ; « CANAL », 1962, GUERRE D’ALGERIE »), cataclysme naturel (« RODES », 1983, éruption d’un volcan).

- L’impossibilité pour l’administration d’agir légalement.

2. Les effets

Les pouvoirs de l’administration sont accrus.

L’administration peut prendre des mesures qui seraient illégales en temps normal mais elles doivent toutes être justifiées.

Il peut y avoir transgression :

- Des règles de compétence = l’administration peut procéder à une délégation de pouvoir sans texte la prévoyant (« VIGUIER », 1946). Un acte administratif peut empiéter sur le domaine de la loi (« LAUGIER, 1948). Un acte administratif peut suspendre une loi. Un simple particulier peut se substituer spontanément à l’administration (= théorie du fonctionnaire de fait)(« MARIEN »).

- Des règles de forme et de procédure : « TRESPIN », 1942.

- Des règles de fond = le contenu des actes administratifs pris dans des circonstances exceptionnelles peut écarter toutes les libertés publiques.

« DAMES DOL ET LAURENT », 1919 ; les mesures qui, en temps normal, seraient des voies de fait deviennent de simples actes administratifs illégaux.« DAME DE LA MURETTE » : lors de la Libération, elle fait l’objet d’une arrestation arbitraire sans mandat et, lorsqu’elle est enfermée, elle fait l’objet de sévices donc pas de voie de fait, seulement des agissements illégaux.

En contre-partie, le contrôle de juge est accru.

Etendue du contrôle : le juge contrôle 3 éléments spécifiques :

- L’existence de circonstances exceptionnelles = le juge vérifie si les 2 conditions sont réunies. « LAUGIER ».

- La persistance des circonstances exceptionnelles à la date de l’acte litigieux = « LAUGIER ».

- La proportionnalité des mesures litigieuses par rapport aux circonstances = « JARRIGION », 1947 : le Président de la République révoque un représentant du personnel de la SNCF, en précisant que cette révocation serait rétroactive. La révocation est proportionnelle aux circonstances mais son caractère rétroactif est disproportionné.

« CANAL », 1962 : une ordonnance du Générale de Gaulle crée une cour militaire de justice pour exécuter des jugements exécutifs contre les insurgées d’Algérie. Il y a des circonstances exceptionnelles mais une disproportion car violation inutile des droits de la défense.

Appréciation critique : comment peut-on qualifier le contrôle du juge ?

Deux courants doctrinaux :

- contrôle minimum = Gustave Peiser, « memento de droit administratif ».

- contrôle spécifique = le contrôle maximale efface le pouvoir discrétionnaire tandis que le contrôle juridictionnel de la jurisprudence « HEYRIES » laisse filtrer du pouvoir discrétionnaire. Le doute bénéficie à l’administration.

« HEYRIES » : l’administration suspend la loi de 1905 qui prévoit la communication du dossier avant la sanction du fonctionnaire.

Que faut-il penser de cette théorie des circonstances exceptionnelles ?