Fiances publiques 8.11.2011

Plan de finances 2001 - nouveautés budgétaires et fiscales, impôts sur les sociétés, TVA 7%.

On en était à la classification des crédits.

A La classification des crédits

Pour comprendre les différents types de crédits ouverts par la loi de finances, il faut comprendre en quoi consiste l'opération de dépenses publiques. Elle se divise en 4 phases prévues par le décret du 29 décembre 1962, accord général sur la comptabilité publique :

• L'engagement : L'acte par lequel l'Etat se rend débiteur. Il crée ou constate à son encontre une existence d'obligation de laquelle il résultera une charge.
• La liquidation : Détermine le montant chiffré de la dette de l'Etat
• L'ordonnancement: Décision prise par l'administration de payer la dépense
• Le paiement: Consiste en la remise des fonds

1 Distinction: Autorisation d'engagement et crédit de paiement

Cette distinction est posée par l'art 8 alinéa 1 de la LOLF. Les crédits de paiement concernent l'ensemble des 4 phases de l'opération de dépenses publiques que nous venons d'évoquer. Quand l'autorisation de dépenses est faite en crédit de paiement, la loi autorise l'adminitration a faire la dépense dans son entier. Ces crédits de paiement constituent le droit commun de l'autorisation budgétaire car ils sont le corrolaire de la règle de l'annualité budgétaire. En fait, le Parlement autorise le gouvernment à engager une dépense au cours de l'année budgétaire mais aussi à la payer au cours de cette même année. Si au contraire l'engagement de l'administration était pris sans qu'elle puisse payer au cours de la même année, la règle de l'annualité budgétaire serait transgréssée. Les autorisations d'engagement, quant à elles, ne concernent que la première phase de la dépense publique i.e la phase d'engagement. C'est l'aurotisation qui est donnée à l'éxecutif de rendre l'Etat responsable de sa dette et d'être débiteur par rapport à un tiers, il y a engagement de l'Etat. Ce système résulte de la nature des opérations qui sont menées par l'Etat comme par exemple les travaux engagés par l'Etat dont les travaux peuvent dépenser une seule année. Sont concernées par ces autorisations les dépenses d'investissement mais aussi les dépenses de fonctionnement. En revanche, les dépenses de personnel ne peuvent faire l'objet d'autorisqation d'engagement, elles sont ncontenues dans la règle de l'annualité. Adoption de la loi organique du 12 juillet 2005 art 8 alinéa 2 de la LOLF: Si une opération menée par l'Etat s'étale sur plusieurs années, il appartient aux législateurs de voter une autorisation pour les egagements de l'Etat.

2 Les différentes catégories de crédit de paiement

La LOLF classe les crédits de paiement en catégories de crédit notamment entre crédits limitatifs et évaluatifs. ( Distinction de l'article 9 de la LOLF). En principe, l'art 1 dispose que les crédits sont limitatifs. Mais, il peut y avoir des exceptions constituées par les crédits évaluatifs. Il y a aussi des crédits prévisionnels.

A Crédits limitatifs

Le crédit ouvert est limitatif d'après la LOLF. En effet, l'art 9 alinéa 1 de la LOLF dispose que les crédits sont limitatifs, les dépenses ne peuvent être engagés et ordonnancés que dans la limite des crédits ouverts. C'est une reprise de l'ordonnance du 2 janvier 1959. La définition du caractère limitatif du crédit ouvert: Il signifie que l'administration ne peut ni engager ni ordonnancer davantage que la somme pour laquelle elle y a été autorisée par le Parlement. De même, l'administration ne peut modifier l'objet de la dépense. On dit qu'elle est liée et les comptables publics doivent refiuser de payer tout ordonnancement ou mandatement si le crédit correspondant est épuisé. L'ordonnance reprise par la LOLF avait prévu des aménagements au caractère limitatif. LE gouvernement, par décret, au cours de l'année, peut faire des transferts ou des virements de crédits ou encore recourir à des décrets d'avance pour abonder des notations insuffisantes. L'article 12 de la LOLF prévoit les hypothèses de virement et de transfert de crédit:

• Les virements de crédit peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère mais dans un montant limité équivalent à 2% de l'ensemble des crédits ouverts par la loi de finance.
• Les transferts de crédit: Ils peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministère différents.

L'art 12 de la LOFL prévoit aussi le principe d'une info des commissions des finances des assemblées parlementaires avant tout virement ou transferts de crédits.

B Les crédits évaluatifs

Ils ont deux principales caractéristiques:

• Autorisation sur l'objet de la dépenses et non sur le montant. Le montant n'a qu'une valeur indicative dans la loi de finance et il pourra être dépassé. Art 10 LOLF: Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'appliquent si nécessaure au-delà des crédits ouverts.
• Cela concerne des dépenses juridiquement obligatoires pour l'Etat, elles découlent d'engagement juriduque auquel ne peut se soustraire l'Etat
  Ces crédits évaluatifs sosnt prévues aux art 10 et 24 de la LOLF. L'art 10 dispose que les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat au remboursement restitution et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat, ces crédits ont un caractère évaluatif. Un dégrévement est la remise partielle ou totale d'une imposition décidée par l'administration ( ex: personnes âgées peuvent avoir cela). Un remboursement est la restitution d'une somme da'rgent en execution d'une obligation qui a été contractée ultérieurement par l'administration. Enfin, la charge de la dette de l'Etat sont les crédits nécessaires à la gestion de la dette de l'Etat afin d'assurer le financement de l'Etat au meiller coût. L'art 24 de la LOLF vise les comptes de concours financiers. Ce sont des comptes spéciaux sui retracent les prêts et avances conssenties par lm'Etat. Encore selon cet article mais alinéa 2, ces comptes sosnt dotés de crédits limitatifs à l'exception des comptes ouverts au profit des états étrangers. L'administration ne peut abuser de ces crédits évaluatifs. D'une part le gouvernement est obligé d'informer les deuc assemblées parlementaires.D'autre part les dépassements de crédit ébaluatif font l'objet de propositions d'ouvertures de crédit dans le plus prochain projet de loi de finance durant l'année concernée. Autrement dit, le Parlement, parce qu'il est souverain pour l'ordonnance des dépense,s il doit être averti du dépassement des dpenses initialement prévues.

C Les crédits provisionnels ( prévus par l'art 11 de la LOLF)

Ils concernent des crédits ouverts pour des accidents dont on est incapables de chiffrer le montant au moment du vote de l'autorisation budgétaire.

La LOLF prévoit aussi un crédit prévisionnel: dotation pour mesure générale en matière de rémunération dont la répartition par programmmes ne peut être déterminée exactement au moment du vote ( Art 7 deuxièmement de la LOLF). On a utilisé ce crédit pour financer le smesures en faveur des heures supplémentaires défiscalisés. Loi TEPA aout 2007. Ces crédits sont ouverts sur les dépenses de personnel, ils ne sont pas assortis de plafond de rémunération ( Art 7 troisièmement LOLF).

B La spécialisation des crédits

L'autorisation parlementaire au gouvernement en matière de dépenses peut revêtir deux formes:

• Elle peut être globale et autoriser le gouvernement à répartir ensuite les grandes masses budgétaires.
• Autorisation détaillée: Les crédits seont affectés à des dépenses déterminées et à elle-seule et que le gouvernemet sera tenue de respecter stristement la ventilation votée par le parlement.

Ce principe de spécialisation est écartelé entre l'exigence de controle budgétaire par le Parlement sur ce qu'il autorise au gouvernement et d'autre part le besoin de souplesse des crédits octroyés à l'administration. La spécialisation budgétaire permet alors de détailler les créfits ouverts par le parlement, il revêt une double signification:

• La spécialité comptable : Elle impose d'indiquer avec précision le détail des opérations qui sont prévues notamment des crédits demandés, ceux qui exige une nomenclature budgétaire et comptable très fine qui repose qur des critères de classification des critètes
• La spécialité juridique: Les crédits sont ouverts de façon détaillé selon des subdivisions particulières et dont le bénéficiaire ne peut plus modifierle contenu.
• La spécialisation par chapitre: règle traditionnelle qui prévalait depuis 1831. Sous la IIIème République, elle avait permis aux assemblées d'étendre leur pouvoir de contrôle sur léxécutifq. En effet, le chapitre était la subdivision du budget regreoupant les dépenses selon leur nature ou leur destination. Le budget devait alors être voté par chapitre. L'accroissement du nombre de chapitre avait conduit à allonger la durée de la discussion budgétaire. Ainsi, en 1934, on avait renvoyé des chapitres dans des annexes à la loi de finance et on a remplacé ce vote par chapitre par un vote global. Sous l'empire du 2 janvier 59 on avait assoupli la règle de la spécialisation par chapitre en introduisant un phase de préparation du budget mené par le gouvernement puis la pahse de discussion dans laquelle prévcaut le Parlepment, ce dernier perdait le droit de voter par chapitre. Il n'était plus l'unité de vote, les crédits étaient votés globalement. Le gouvernement procédait ensuite à la répaetition par des décrets de répartition. Le Parlement contrôlait sous 59, le projet de décret de répartition et pouvait..Néanmoins lke chapitre restait l'unité d'exécition du budget, les administrations devaient respecter la répartition des autorisations de dépenses par chapitre.

2 La spécialisation dans le cadre de la LOLF

Dans son cadre, ce principe de spécialisation des crédits demeure. C'est son unité de mesure qui change cependant, ce n'est plus le chapitre mais le programme, chaque programme étant propre à un seul Minitère, à la différence de la mission qui peut être inter-ministérielle. Lart 7 de la LOLF parle de l'articulation entre spécialisation des crédits et vote des crédits. La mission est l'unité de vote et m'art 7 i dique que les crédits ouverts par les lois de finance pour couvrir chacune des charges budgétaires sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs ministères. La mission est alors un ensemble de cprogrammes concourant à une politique publique définie. On a ainsi dans la loi de finance piour 2012 32 mission au budget général de l'Etat. Ainsi, on a la mission sécurité intérieure qui concerne en fait deux ministères: le ministère de l'intérieur et celui de la défense. Art 7 deuxièmement de la LOLF ( note ou notatrion, dotation). Il y a au budget général de l'Etat 125 programmes. Ainsi, dans la mission générale sécurité il y a le programme défense nationale et le programme gendarmerie nationale. Autre exemple: L'enseignement scolaire : il y a 6 programmes dans cette mission générale d'enseignment scolaire : Enseignement scolaire du premier degré, du second, viue de l'éleeve, soutien de poltique de l'éducation nationale, enseignement technique agricole...

Chapitre II Les règles techniques fondamentales du budget de l'Etat

Ces règles sont posées dans la LOLF de 2001 mais ce sont des principes déjà anciens en principe de budget. Ils figuraient déjà dans l'ordonnance de 59.

Section I Unité budgétaire

Paragraphe I Le contenu de la règle de l'unité budgétaire

Cette règle de l'unité budgétaire connait une double signification.

• En premier lieu, au sens matériel du terme, elle signifie qUE LE BIDGET QUI est soumis au vote et à l'autorisatiojn du Parlement doit comprendre l'ensemble des actes financiers de l'Etat i.e toutes les recettes et toutes les dépenses de l'Etat.
• En second lieu,au sens formel du terme, cela signifie que cete ensemble de recettes et de dépenses doit se retrouver dans un document unique, c'est un projet de loi de finance unique qui ets intégré dans une perspective commune de prévision budgétaire. Cette règle de l'unité budgétaire connait aussi une double jutification:
• Justification politique: L'intérêt de l'unité est de rendre efficace l'autorisation du Parlement surnm'acte budgéaire qui lui ets présenté, de lui permettre d'offrir un consentement éclairé lors de son vente. Présenter un document imparfait et incomplet conduirait en fait le Parlement à ne pas être en capacité de fournir l'autorisation budgétaire. En effet, il n'aurait qu'une vision incomplète et imparfaite du budget.

§2. Les amènagements de la règle

1. Les atteintes à l’unité budgétaire matérielle : la débudgétarisation matérielle

Débudgétiser = retirer quelque chose du budget, se décharger du financement de dépenses auparavant prévues par le budget.

Il y a 2 types de débudgétisation.

1. Les budgets extraordinaires

C’est une pratique ancienne et révolue.

= Faire adopter, en cours d’exercice budgétaire, un « second budget » en vue de financer des dépenses « exceptionnelles ». Donc le gouvernement n’a pas donné des précisions exhaustives au Parlement lors du projet de LF.

2. Les budgets autonomes

Le budget de personnes morales de droit public et différent de celui de l’Etat comme les collectivités territoriales ou les établissements publics.

L’Etat peut décider de créer des établissements publics et donc de transférer des recettes et des dépenses.

2. Les atteintes à l’unité budgétaire formelle

Le budget de l’Etat se divise en 3 séries de comptes prévus par la LOLF :

• Le budget général

Le budget annexe

Les comptes spéciaux

Budget général = compte de droit commun, compte qui rassemble la plupart des prévisions de recettes et de dépenses et qui retrace les opérations des services publics administratifs financés par l’impôt. Il est dominé par le principe de non affectation.

1. Les budgets annexes

= Les budgets spéciaux dont sont dotés certains services publics de l’Etat auxquels on veut donner une gestion commune, c’est-à-dire leurs dépenses doivent être couvertes par leurs propres recettes.

Art.8 LOLF.

1. La notion de budget annexe

Ordonnance de 1959 : donne les conditions pour les budgets annexes.

C’est un budget spécial dont certains services publics administratifs sont dotés.

Il n’y a pas de débudgétisation car il n’y a pas de budget autonome.

Dans la pratique, il y a 6 budgets annexes mais certains existent sans remplir les conditions nécessaires.

EX : l’ordre de la libération avait un budget annexe alors qu’il n’y avait de caractère industriel et commercial.

La LOLF a réagi.

Art.18 LOLF : reprise des conditions :

• Aucune personne morale

Activité avec un caractère commercial

Le service doit bénéficier de paiement de redevances par les particuliers.

La légion d’honneur est réintégré dans le budget général ainsi que l’ordre de la libération.

2007, LF : suppression de « monnaies et médailles ».

Création d’un EPIC : « Monnaie de Paris ».

Aujourd’hui, il reste deux budgets annexes :

• Contrôle et exploitation aérien

Publications officielles et information administrative

2. Les particularités des budgets annexes

Ils ont été créés en vertu de la LOLF.

La présentation des dépenses et recettes est différente.

Il n’y a pas de programmes, ce sont des sections :

• Opération de fonctionnement

Opération en capital et d’investissement lié à l’endettement

La règle de non-affectation n’est pas suivie.

Art.16 LOLF

Art.18 LOLF : il n’y a pas de mouvement de crédits entre le budget général et les budgets annexes.