Finances publiques 21.09.2011

Examen : écrit

Bibliographie :

Les finances publiques Mordaq

Finances publiques ( manuel de ) Bouvier

Mémento sur les finances publiques LMD Chouvel

LOLF Mekhantar

A consulter : site du Ministère du budget et Ministère de l'économie.

Introduction

Paragraphe I Définition des finances publiques

Il y a deux termes : " finances" et "publiques"

Le terme finance provient de l'ancien français "fine" qui signifiait mener à bien une transaction. Ensuite, il y a eu un "s" et cela signifiait un ensemble d'opérations récapitulatives de recettes et finances. Pour comprendre l'expression, il faut étudier l'approche matérielle et l'approche organique.

1 Les approches matérielle et organique

Longtemps, les finances publiques étaient les recettes et les dépenses des personnes publiques. Le critère organique s'imposait alors. On pouvait donc opposer ce terme aux finances privées. Compte tenu des modes d'action de la société, il y a eu une crise du critère organique. D'une part des personnes publiques se mettaient dans des affaires privées, d'autre part des personnes privées participaient à des activités publiques d'intérêt général, des services publics. Les finances publiques englobaient donc le financement de personnes privées et par extension des personnes privées participaient à des activités publiques ( exemple : Caisse de sécurité sociale, les personnes privées agissent dessus en cotisant). Par ailleurs, en matière financière, un deuxième élément peut caractériser l'action publique. En effet, il existe de prérogatives de puissance publique exhorbitants du droit commun. Ainsi, la puissance publique peut prélever du patrimoine privé pour mener à bien son action. L'amplitude des taches exercées par les personnes publiques et privées dans un but intérêt général varient d'un pays à un autre. On relèvera également la difficulté de distinguer finances publiques et privées en raison de ressemblances techniques. Si les finances publiques s'opposent aux privées, il y a tout de même de nombreuses ressemblances :

• prévision des dépenses, du budget
• nature des dépenses
• Mode de financement
• Existence d'un budget
• Existence d'une comptabilité ( outil de gestion, instrument indispensable)
• Existence de problèmes de trésorerie ( décalage entre l'exigence immédiate d'une dépense et la disponibilité effective des fonds)
• Nécessité d'organiser des contrôles sur l'éxecution des opérations financière menées sur le plan privé et public

Depuis de nombreuses années, les méthodes privées influent sur l'action publique, il y a des interractions. La comptabilité d'entreprise a été empruntée par l'Etat, la RCB ( rationnalisation des choix budgétaires) a été nuancée dans les années 70 afin d'améliorer le ratio cout-efficacité. C'est l'ensemble des procedures de calculs économiques utilisés dans la gestion des finances publiques pour obtenir une efficacité optimale de la dépense publique sur l'application de critères d'efficacité. Depuis les années 70, il y a donc eu une volonté d'améliorer la gestion des finances publiques d'où l'instauration le 1 aout 2001 de la LOLF.

2 Les finances des administrations publiques

On a distingué les critères organique et matériel mais une autre approche a été retenue pour favoriser les comparaisons internationales. Les finances publiques sont les finances des administrations publiques. Elle transande les autres approches en incluant les administrations publiques marchandes, elle intègre aussi des organismes de droit privé participant aux activités de puissance publique comme les caisses de sécurité sociale. Pour les administrations publiques françaises, il faut faire une distinction entre les administrations publiques centrale, locale et les caisses de séciruté sociale.

A Les administrations publiques centrales ( APUC)

Elles ont une compétence nationale : Etat et les différents organismes divers d'administration centrale (ODAC) , des établissements publics et privés ( financés par des taxes ou subventions de l'Etat).

B Les administrations publiques locales ( APUL)

Il s'agit des collectivités territoriales, les établissements publics locaux et les organismes divers locaux qui produisent des services non-marchands ( 50 000 environ en France).

2 mars 82 et 2004 ==> collectivités gagnent en pouvoir avec la décentralisation.

82-83 : Transfert du droit de timbre sur les cartes grises

2004 : Transfert aux régions d'une part du produit de la TIPP : taxe interieure sur les produits petroliers

Decentralisation des déficits avec la decentralisation des compétences ? Limitation au plan local de l'autonomie fiscale :

• Car les collectivités territoriales n'ont pas de pouvoir normatif en matière de limites d'import ( DDHC, Art 34 de la Constitution).
• Elles ne maitrisent pas les règles d'assiette de l'impot, de la base imposable, c'est une compétence qui reste du domaine du législateur
• taux des impots locaux, marges restreintes pour les collectivités
• ne gèrent pas les dotations de l'Etat ou encore les possibilités d'emprunt.

C Les administration de sécurité sociale

Ce sont les régimes d'assurance sociale auquel l'affilitation ets obligatoire ainsi que les organismes financés par ces régimes. Ces organismes incluent les hopitaux publics mais aussi les cliniques privées en grande partie qui participent au service public hospitalier. Les régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

• régime général instituté en 1945 pour généraliser et unifier la protection sociale et obligatoire. Il comprend 4 branches :
• la maladie, maternité, invalidité et décès
• accidents du travail et formation professionnelle
• famille
• vieilesse

Il y a aussi des régimes particuliers et spéciaux :

• Agents du secteur public
• Régimes autonomes ( professions qui n'avaient pas accepté en 1945 d'pêtre intégrés au régime général en 1945 ==> agriculteurs notamment).

La loi constitutionnelle du 22/02/1996 ( complétée par la loi du 22 juillet 1996) a institué une catégorie de loi qui est la loi de financement de la sécurité sociale que l'on retrouve dansl'article 34 de la Constitution ( but : équilibre des finances sociales, redonner au Parlement un pouvoir important en matière de loi de financement de la sécurité sociale).

Paragraphe II Historique des finances publiques

Elles ont évolué en trois phases

1 Apparition des finances publiques

Elles sont apparues en GB autour du 13ème siècle. La France va voir ce mouvement stopper en raison de l'absolutisme royal, pas de contrôle des finances publiques ( GB : parlement donc développement plus rapide et libre des finances publiques). En GB, le suzerain doit vivre de ses propres ressources grâce à son domaine où il y a des vassaux. Donc, historique le trésor public est confondu avec la cassette personnelle du Roi. En parallèle du développement de l'administration royale, le Roi fait la guerre, il lui fallait donc entretenir l'administration et son droit à faire la guerre.Il ne pouvait assumer seul les dépenses donc il décide de prélever des impôts sur ses vassaux, ils sont reunis dans un magnum concilium qui est une assemblée qui rassemble les gens qui possèdent la richesse ainsi que le Clergé. L'apparition des bourgeois va permettre de les soumettre également à l'impôt, ils seront ensuite reunis dans une chambre basse, C'est la naissance du bicarémisme. Cette problématique budgétaire va donc mener la GB vers le parlmentarisme sur le plan fonctionnel. En 1215, La magna carta pose qu'aucun revenu ne sera levé dans le royaume sauf si le conseil en décide. La collaboration des organes se met en place et qui définit le Parlement par la reunion du Roi et des deux chambres. Certains monarques vont essayer de tourner ce principe sans le consentement du Parlement. En 1626, Charles I veut reconquerir le pouvoir absolu en matière fiscal ( pendant 2 ans mais ensuite les deux chambres lui imposeront la pétition des droits et qui fondent le consentement à l'impôt ). Des le 17 ème, on a l'émergence de principe budgétaire : C'est le principe de l'autorisation budgétaire ( les reprensentant du peuple, le parlement donnent le droit au souverain de lever l'impot) et le principe de l'annualité budgétaire i.e que le budget et les impots sont votés pour une année et non plus de manière permanente. De 1629 à 40, plus de réunion du Conseil, il y aura encore des tensions et en 1688 et le Parlement remettra au gout du jour ces deux principes. En ce qui concerne la France, elle avait aussi un système feodal car le Roi avait des ressources qui provenaient du domaine royal. Le Roi de France a développé très tot un conseil restreint composé de ses vassaux, C'est la Curia regis. 1302 : Première réunion des Etats généraux par Philippe le bel. 1344 : Les EG demandent le droit d'utiliser des recettes et de contrôler des dépenses et ce fut accepté par Le bon en 1355. Des théoriciens de l'absolutisme comme Jean bodin vont faire la théorie du droit royal pour proner le controle absolu des finances par le Roi et l'emission de simples voeux par les EG et non plus de décisions. Ils se sont reunis de nouveau le 5 mai 1789 et avec la revolution française , le droit d'autoriser l'impot devient une revendication premiere des la mise en place de l'assemblée constitutante. L'article 13 de la DDHC indique que pour l'entretien de la force publique il faut une contribution egale de tous les citoyens en raison de leur faculté. L'article 14 : "tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou/ par leurs représentants la nécessité de la contribution publique (...) et d'en déterminer l'assiette et la durée" , C'est le principe de l'autorisation parlementaire. Article 15 : la société a le droit de demander compte à tout agent de son administration

L’Assemblée Nationale dispose de la plénitude des pouvoirs financiers, elle constate les besoins, autorise leur financement et contrôle l’exécution de ces finances.

1791, création de comités financiers.

Dès 1792-93, la convention va concentrer le pouvoir financier dans ces comités.

Sous la Restauration, le pouvoir financier va être scindé entre les organes du législatif et les organes de l’exécutif.

L’exécutif prépare le budget puis le législatif autorise le budget puis l’exécutif applique ce que le législatif a autorisé et enfin le législatif contrôle l’exécution.

Période de grandes réformes en matière budgétaire et comptable.

3 facteurs :

- L’influence de certains hommes politiques en cette matière (le Comte de Villele et le Marquis d’Audiffret) : principe d’annualité budgétaire, d’universalité budgétaire, d’unité budgétaire et de spécialité budgétaire.

- Développement du parlementarisme avec l’apparition de technique du régime parlementaire : droit d’amendement (1814), la loi de compte (1818, aujourd’hui loi de règlement) = vérification des comptes, la cour des comptes (1819) = lui confie l’aide aux parlementaires des contrôles de l’exécution du budget

2 L'évolution des finances publiques

A Les finances publiques classiques

L'art 13 de la DDHC exprime cette vision quand il énonce que la contribution commune est necessaire pour la puissance publique. La période est marquée par la stabilité monétaire ce qui favorise la prospérité économique. On a également une période d'absence d'inflation forte, les guerres sont aussi limitées. Concernant les recettes elles sont constituées le plus par l'impot car il s'agit d'un prelevement immédiat à une richesse existente et prevue à une depense. On a aussi bcp recours à l'emprunt public à l'époque. A cette epoque, les finances publiques classiques sont neutres car pas trop de poids et les libéraux ont proscris leur théorie sur l'action des finances publiques. La règle d'or de l'époque d'équilibre absolu entre recettes et dépenses, pas de déficit accepté.

B Les finances publiques modernes

A partir de 1914, elles sont modernes. C'est le declin du liberalisme et la montée du socialisme qui cherche à redictribuer les richesses qui se traduit par un rééquilibrage du pouvoir politique au profit de l'Etat et développement du role de l'éxecutif ( décrets-lois et plannification à partir de 45). Crise de 29 : paroxisme du processus inflationniste qui apparait. Les guerres ont aussi coutés très cher au budget de l'Etat. Dans ces conditions, le budget va devenir un instrument de politique économique et de pilotage de la vie economique par l'Etat. Avec ce developpement de l'Etat, il va y avoir une triple intervention de l'Etat :

• intervention compensatrice en cas de récession économique, l'Etat va augmenter ses dépenses.
• Intervention correctrice dans l'objectif de redistribuer la richesse de ceux qui ont plus aux moins riches.
• Intervention harmonisatrice : l'Etat prend en charge directement des grands secteurs de l'économie : creation d'un secteur public par le biais de nationalisation d'entreprise.

Les finances publiques modernes ne sont pas neutres, elles ont atteints un domaine démesuré, elles sont interventionnistes avec un domaine important de développement, imbrication enorme avec Keynes Théorie générale.

80 : retour de la rigueur. Friedman prône une politique liberale et crée même l' ecole de chicago. C'est donc le règne de l'état minimal à l'époque. Ordonnance 02/01/1959 : texte qui précède la LOLF et traduit cette nouvelle façon de penser. Art.1^er « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent » : le budget doit être conçu selon un équilibre économique et financier global.

3 Les finances publiques modernes

Dans 80’s., l’idéologie Keynésienne a été surpassée par d’autres idéologies qui considèrent qu’il est nécessaire de réduire le rôle de l’Etat.

« L’impôt c’est le vol » : critique forte de l’Etat-providence, de l’inflation et sont favorables à l’équilibre budgétaire.

C’est la mystique du marché.

Ils prônent le retour des finances publiques classiques.

Sur le plan européen, il y a l’adoption du traité de Maastricht (1992) qui prévoit notamment des règles contraignantes pour limiter le déficit public.

En parallèle, plusieurs phénomènes montrent le recul de l’interventionnisme de l’Etat :

- privatisation d’entreprises publiques

- recours de plus en plus fréquent à des prestataires privés ( pour nettoyer les bureaux de l'Assemblée nationale)

- la décentralisation territoriale.

En France, petit à petit, cela se fait de manière décalée. On mélange le moderne et les principes classiques.

En 2001, adoption de la LOLF ( but : efficacité, souplesse, rapidité)

Ce texte a été initié par les parlementaires (Didier Migaud).

C’est une réforme voulue par la gauche et la droite.

C’est la première fois que le droit budgétaire n’est pas réformé par le ministère des finances.

Elle contient 68 articles.

Raisons de l’adoption :

- Constat d’un endettement croissant de l’Etat

- Il existe un consensus politique sur la place de l’Etat dans l’économie et le social

- Processus de construction communautaire

Il y a eu deux apports essentiels.